篇一：户籍制度改革的必要性分析
户籍制度改革的必要性分析
—以平等权为视角
引言：事件与问题的提出
事件一：凭户口收1%佣金，限购令催生“假结婚经济”
目前北京、上海、广州、南京等地均出台了房产限购令，其中本地户口成为购房的一道门槛。为了买房，有人不惜借假结婚来换得户口。北京一家媒体就以《部分人欲假结婚买房应对限购》为题作过报道。报道称，北京户口如今被网友称为“房产绿卡”。甚至有人为买房叫价20万元，求有北京户口的人假结婚。更出现了一些持有北京户口的人提出愿意“假结婚”，以帮人在北京买房，但要收取房款1%的钱作为佣金的帖子。
事件二：户籍制度下“高考移民”引发的悲剧
近年来，一些父母为了让孩子能考上一所好一点的大学，不惜托门子、走关系，将孩子移民到一些教育欠发达地区参加高考。 2007年，河南省唐河县居民彭海、张丁等11人为了给孩子办理将26万余元给了当地一位小学教师贾某做“活动经费”，将彭海的儿子彭鹏“移民”到内蒙古乌海市参加高考。彭鹏如愿以内蒙古乌海市学籍身份参加高考并被西南某重点大学录取。但是2008年，已经读完大一的彭鹏因有家长举报被学校清退。 彭海认为贾某没有把事情办妥。 2008年8月4日，彭海等人到内蒙古乌海市要钱，将贾某拘禁乌海市某宾馆。 2008年8月11日，贾某趁两名看管他的学生不注意，大呼“我对不起孩子”，从六楼阳台跳下?? 2009年6月，河南省唐河县法院对此案进行了宣判。
事件三：户籍藩篱使农民工生存在城市边缘
我国约2亿农民工，他们已经成为城市产业工人的主体。遗憾的是，时至今日绝大多数农民工仍处于城市边缘，无法真正融入城市社会，他们只能以劳动力的资格存在，不能以居民的身份存在，被执法者另眼看待，被看成“二等公民”。 说白了，他们不过是廉价劳动力，为城市的繁荣昌盛做嫁衣、但却不能享受经济的成果。而造成这一问题的关键在于我国的城乡二元户籍制度。在许多地方，城市管理者把有限的公共资源向本地户籍人口优先配置，对农民工缺少基本的服务意识。特别是当城市管理面临一些矛盾时，比如本地人口就业困难、城市治安不好、人口压力大，总是首先把农民工作为调控对象，加以限制、清理。而我国目前的财政转移支付制度，也以各地户籍人口为依据，客观上促使一些人口流入集中的地区不愿为农民工提供平等待遇。
这些事件都证实了户籍对人们的生存发展的重要性，同时也显现出了因户籍制度所受的不平等的待遇，也深深印证了户籍不再单单是身份的认证，而是诸多利益的体现。
上述这一幕幕现实生活中发生的悲喜剧，追究其根源，无一例外均是由我国现行的户籍制度所导演的。在我国户籍制度的现实运作中，我们会发现户籍制度中性的人口统计、确认公民身份功能被其他附加制度所严重扭曲，限制人口流动，差别分配利益等功能成为户籍制度的主要职能，使现行户籍制度日益成为固化公民不平等身份、造成城乡居民权利不平等格局的制度渊薮。本文试通过以平等权为视角对我国现行户籍制度进行分析，揭示现行户籍制度改革的必要性，并为户籍制度改革从权利平等保护的角度，提出改革的意见。
一、我国现行户籍制度的特殊性及其导致的缺陷
户籍制度即户籍管理制度，是政府职能部门对所辖民户的基本状况进行登记并进行相关
管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。1从这一定义来看，户籍制度应该是一个中性的行政管理制度，不具有价值倾向和利益分配功能。但是这只是一种应然的状态，但是从实然的角度看，我国现行户籍制度除了具有国家户籍行政管理制度的一般性质外，还具有一些与公民社会身份平等、人身自由、权利平等的本质要求格格不入的特殊性质。这些特殊性质导致了其原本的功能被弱化扭曲、其他附加功能被不断强化，最终导致了户籍制度的异化。户籍制度的特殊性表现如下：
首先是户籍制度的等级性，在现实中，我国的户籍制度带着深深的身份烙印，不同城市的居民以及城乡居民享受的待遇和发展机会迥然不同，城镇居民和农村居民之间、大小城市居民之间存在着明显的户籍身份等级差异；其次是户籍制度的地域性，我国的户籍制度在实质上是把人与土地和出身紧紧的拴在了一起，并渗透到社会生活的方方面面，如就业、福利、教育等，使户口附加了有价值的东西，而地区之间特别是城乡之间的经济状况是不同的，从而户籍便具有了与地域相联系的利益分配功能；再次户籍具有终身制和身份世袭制的特殊性，这无疑是一种先天便决定的不平等。
从我国现实运作中的户籍制的特殊性，我们可以看出，我国现行户籍制度的缺陷主要在于由这些特殊性所引发的户籍制度功能的扭曲。其本原功能被弱化，而与义务教育、福利保障等具体社会制度紧密地结合在一起，从而衍生出固化公民迁移，区分城乡居民身份，分配城乡居民利益享有，确定负担承受等附属职能。这样，现行户籍制度便不是一个纯粹意义上的户籍行政法律制度，而是以户籍身份制度和人口迁徙禁锢制度为核心，涉及与户籍身份户籍管理有关的一系列社会具体制度的总称。2
二、从平等权的角度看我国现行户籍制度改革的必要性
我国现行宪法第三十三条规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”这表明公民在同等条件下具有获得同等权利的资格，在社会上处于同等的地位，在政治、经济、文化等各方面享有同等待遇，机会均等。这是宪法赋予公民的一项基本权利。而现行户籍制度，在利益分配上向城市倾斜，特别是向大城市倾斜，形成了事实上的户口等级。户籍划分变相转化为一种进行利益分配的方式，使公民不能享有同样的社会福利，在就业和子女入学方面矛盾尤为突出。这显然是不公平的，与宪法所规定的平等权相抵触的。
功能扭曲的现行户籍制度制约了公民平等权从应然到实然的转变，平等权无法在社会生1
2 俞德鹏著《城乡社会：从隔离走向开放—中国户籍制度与户籍法研究》（第一版） 山东人民出版社 张英洪著：《户籍制度的历史回溯与改革前瞻》宁夏社会科学 第55-58页
活实践中有效实现，成为观念上的权利。我国现行户籍制度与平等权实现所存在的形式和实质上的冲突，使平等权无法实现。首先从形式上，我国的城乡二元户籍制度导致市民和农民身份不平等并且进而引发了城乡居民以各种形式存在的机会不平等，例如城乡居民受教育机会的不平等、享受国家福利保障的权利不平等及就业机会的不平等。而且，城乡居民的机会不平等和权利不平等又加重了二者之间的收入差距；其次从具体内容上，伴随着户籍制度而来的是公民在政治参与权利、社会经济权利、文化教育权利等方面存在着不平等。例如，在全国人大代表名额中，农民以其占80%的人口基数仅得到了极不相称的席位，政治生活中缺少农民的声音。
三、从实现平等的视角思考我国户籍制度改革策略
从上面的分析我们可以看出，人们之所以批评户籍制度，其实也不是针对户籍登记本身，而是针对它所附带的利益所造成的不平等待遇。所以我认为户籍制改革的关键还是从平等权的角度出发，剥离户籍制度附带的利益，还户籍制度本来面目—户籍仅仅是居住事实的证明而不是权利许可，从而逐步减少因户籍制度而导致的权利差别，实现农民与市民，大城市市民与小城市市民的权利平等。具体可从以下几方面着手：
首先，实行全国统一的户口身份登记管理制度，将身份平等化作为我国现行户籍制度改革的策略。制定适应迁移自由原则的户口登记法律，在全国实行统一的户口登记管理制度，取消农业户口和非农业户口的划分。使户口仅仅是个人居住与身份信息的体现，而不是社会身份和社会地位高低的一种象征。不论因何种原因而移居，只要是合法的迁徙，就应当与当地居民享有同等的权利并履行相同的义务。地方政府不得对移居居民实现歧视或不平等待遇。让教育资源分配与占用、社会保障与住房福利获得等户籍不合理的附加功能与户籍管理脱钩。总之户籍登记管理要按照自己的合理定位，管好该管的，从不属于自己权限范围的领域退出。
其次，出台户籍法，在现行户籍制度改革中落实权利平等保护的理念。由上述分析可知我国现行户籍制度存在着公权力对公民平等权的侵犯和挤压现象，所以在户籍制改革中，应当把保护公民的平等权确立为户籍制度改革的价值取向，把恢复迁徙自由和取消二元户籍制度作为户籍改革实现的基本目标。而我认为出台户籍法，将户籍管理纳入国家法制的规范中，无疑将极大推动户籍改革的步伐。
最终，通过户籍行政管理制度的改革以及立法层面的支持，实现户籍职能的单纯化，真正使户籍制度与身份权、财产权、受教育权等内容相分离。
四、结论
综上所述，从平等权的视角来看，我国现行户籍制度与平等权保障存在着形式和实质上的冲突，现行户籍制度改革势在必行。我们应以权利平等保护做为户籍制度改革的理念基础，以推进身份平等化作为户籍制度改革的策略，循序渐进，实行全国统一的户口身份登记管理制度及出台户籍法，剥离户籍制度不合理的附属功能，使户籍管理回归本原功能。
篇二：户籍改革
【关键词】：户籍改革
户籍改革应具有阶段性的目标
户籍改革的最终目标是使户籍制度回归到最基本的人口信息登记功能，实现公民的自由迁徙和公民身份以及基本福利的平等化。但在实现最终目标前，需要从中国发展现状出发，厘清阶段性目标，以求改革措施与目标保持内在一致性。从现阶段来讲，户籍改革应至少具有以下三重目标。
1.剥离相关福利，促进社会公平
中国社会经济持续稳定的发展需要最大限度地降低社会不公平，构建和谐平等的发展环境。为此户籍改革被赋予了极大的期待，人们希望通过户籍改革来促进公民身份的平等化，化解城乡二元体制和城市新二元体制。
2.引导人口合理分布，推进新型城市化
户籍改革应为人口的自由流动创造一种制度环境，从而能够引导流动人口有序流动，积极稳妥地推进以人为核心的新型城市化进程。我国政府已经明确了户籍改革按照城市分类推进的基本原则，全面放开小城镇落户限制，有序放开中小城市落户限制，改革最大的难点仍然在大城市和特大城市。从改革的现状来看，小城镇或小城市对户籍改革的态度最为积极，改革也相对最为彻底；一些中等城市也不同程度地降低了入户门槛，而大城市仍以采取控制性的改革措施为主。但就改革效果来看，人口流动的主要目的地还是中等城市以上规模的城市。也就是说，城市规模越大，流动人口的进入意愿越强，而户籍改革措施越倾向于紧缩和控制，其深层次原因是由于不同规模城市户籍的“含金量”不同。随着城市规模的提高，政府所能提供的公共产品越充裕，公共服务越完善，就业和其他发展机会越多，对流动人口的吸引力也就越大。
3.实现权益相伴的自由流动，促进建成统一劳动力市场
统一、高效的劳动力市场是我国应对社会转型时期所面临的经济结构、人口结构等各方面变化的有效途径，也是促进平等就业与公平分享改革发展成果的迫切要求。
总之：户籍改革措施要尽量与总体的改革目标保持内在一致，但由于我国社会经济发展现状的限制，改革的多重目标的达成存在优先顺序，需逐渐过渡。总的来讲，户籍改革需坚持渐进式改革思路，改革路径应由选择型逐渐走向普惠型，改革的政策取向应是淡化户籍制度与社会公共产品分配的联系，采取剥离式改革模式。
总结与思考：
由于外来人口的弱势地位，在推进新型城镇化的过程中重点关注外来人口的权益，是实现社会公平的重要原则，也是近年来社会政策领域大量学术研究的重点所在。公共服务均等化是一个长期的发展目标，在实现这一目标的过程中必须兼顾各种人口群体的利益，合理配置公共资源。也就是说，在维护外来流动人口公平分享城市社会经济发展成果的权益的同时，不应当也没有必要以压缩城市居民的既得利益为代价，只要这种利益是合法合理的。城镇原有居民对外来人口的排斥在很大程度上是担心自身利益被稀释，也就是担心外来人口权利的获得来自于城市原来居民的利益让渡，这种担心如果不能很好地疏解，有可能导致本地与外来人口这两大人口群体之间的利益冲突，成为城市和谐发展新的隐性风险。设计与户籍改革有关的公共政策应当非常慎重，尽可能将我们有限的社会资源分配得更加合理，配置得更加高效，最大程度地避免这两大人口群体之间为各自的利益发生矛盾。社会政策应当能够做到这一点。
篇三：解读户籍制度改革的影响
解读户籍制度改革的影响
变化一： 城乡户口统一 再无城里人和农村人区别
《意见》指出：建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。
《意见》中的最大亮点，莫过于建立城乡统一的户口登记制度。“这意味着将不再区分农村娃与城市娃，标志着城里人和农村人身份上的统一，打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒，是社会发展的一大进步。”公安部副部长黄明表示，户口登记制度统一后，将不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。
中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣认为，取消户口城乡分割，实行统一的户口登记，这对于我们消除城乡歧视、城乡二元分割起到一个制度上的釜底抽薪的奠定性作用。它从根上会影响人们对生活的长远安排和预期，从而从根本上改变人们的生活方式，包括消费行为。此外，段成荣指出，今后把这种城乡之间，城市和农村之间的内部能够整个盘活起来，实际上空间、社会中都需要有这样一种流动来带动整个社会的活力，通过这种活力的增加，给大家创造更多的机会，给大家提升积极向上的进取精神。
变化二：实行居住证制度 分层级享受不同公共服务
《意见》指出：以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
对于居住证制度设计的目的，公安部副部长黄明说，建立居住证制度，是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。
“这是个‘分层级享受不同公共服务’的设计，为农村转移劳动力在城市的生活提供上升的空间。农村转移劳动力在不同的年龄段有对公共服务不同的需求，随着他们持有居住证时间的加长，居住证能享受的公共服务也在增加。”中国人民大学公共管理学院教授叶裕民说。
居住证与公共服务相挂钩，而居住证相对于户口则更容易取得，只需要在设区的市级以上城市居住半年以上即可申请。中国人民公安大学教授王太元表示，居住证是外地居民、农村居民合法平稳转变为本地人、城镇人的制度阶梯。基本公共服务均等化未全面实现前，推行居住证制度，至少是能对部分资源和服务给予法律保障。
变化三：建立国家人口基础信息库 保障福利落到实处
《意见》指出：将建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库。
段成荣指出，这一整套制度建立起来，至少有两个突出的好处：
一是作为政府，掌握管理对象和服务对象的信息，可以使他在时间、空间、对象、数量、结构、质量都能够更有效、更有针对性地实施管理和服务。
二是从个人的角度来讲，其实这一整套的制度，去登记也好，在信息库里面把信息录入进去，这是非常好的。他强调：“人口信息管理这一整套，就把我们说的怎么样保障大家进城享受到的那些东西能够落到实处，否则就是一个空的。”
变化四：2020年，一亿左右农业人口实现“市民梦”
《意见》指出：到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
1亿左右人口落户城镇是此次改革的一个重要目标。“目的在于推进以人为核心的城镇化，让符合条件的农业转移人口真正实现“市民梦”，融入城市社会，提升人民群众生活水平和质量。”公安部副部长黄明说。
国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家认为，这项改革的根本好处是劳动力可以较少受户籍限制，更加自由流动。如流动人口可以实现较为充分的就业，其结果将是推动他们更加大量地创造社会财富。预计新政落实后，对经济平稳增长极为有利，至少能再帮助我国经济的增长延续20年以上。
针对农民落户城镇后福利变化的问题，《意见》专门指出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。 中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰指出，此次户籍制度改革是建立一个平台，让农村居民自己有一个很好的选择。也不是说户籍开放一定是农民觉得城市好，现在反过来了，好多城市里的人还觉得农村好。
变化五：积分落户制 特大城市户口不一定更好拿
《意见》指出：改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。
北上广等特大城市一直是“一户难求”，如何才能落户是公众关注焦点。此次《意见》明确提出特大城市建立完善积分落户制度，北京大学人口研究所教授陆杰华表示，虽然北京已经明确要推行积分落户制度，但并不代表落户北京将会变得容易。意见中在
谈到积分落户制度时，还有综合承载能力和经济社会发展需要这一限定，而目前包括北京在内的特大城市可承载空间已经非常有限了，严格控制人口规模将会是积分落户政策的重要导向。
王太元也同样认为，建立落户积分制的城市，落户的条件、过程透明了，公众办理的难度降低了，但实际落户可能性也许反而降低了。因为真正完全透明的制度建立之后，管理者难于暗箱操作，托人讲情甚至行贿等办法就不好用了。
虽然落户北上广不一定更容易，但是段成荣指出：“通过放开，给大家提供一种机会和条件，具备什么样的资格和符合什么样的条件就可以进城落户，这样就使得我们在进城发展机会上增加了更多的通道、更多的机会。从整个社会角度来讲，把中国社会流动人口不畅通的管道拓宽，从单行道把它拓成双向两车道、双向四车道，甚至有没有可能双向八车道，慢慢地扩大。”
变化六：公共服务均等化 城里生活更有尊严
《意见》指出：坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。
“此次户籍改革不仅是户籍制度本身的改革，还是有关教育、医药、养老等多方面配套的改革。”黄明认为这是此次改革的一个鲜明特点。
段成荣说：这次文件里特别强调了农业、农民转型以后，进城后的基本公共服务，包括就业、子女教育、社会保障、养老、住房保障等等，这使得农民和农业转型在进城之后，在城里有基本的生存和发展的条件，甚至按照大家说的能够有尊严、逐渐比较体面地在城市里面生存下去，能够发展起来，这可以提供一个很好的基础。
对于公众极为关注的教育问题，《意见》明确要保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。
教育部副部长刘利民表示，教育部门将做四方面工作：一是指导各地把常住人口，包括随迁子女纳入到区域教育的发展规划之中;二是要求各地要按照进城务工人员随迁子女在校的人数来拨付教育经费;三是要求各省市因地制宜，合理确定随迁子女入学政策，保障他们能够平等地接受教育;四是要不断完善全国中小学生学籍信息管理系统。
改革难点：农民工市民化门槛高 公共服务所需资金短缺
此次改革之所以振奋人心，是因为触及了许多难啃的“硬骨头”。黄明指出，户籍制度改革是一项系统复杂的工程、一项基本的制度，牵一发而动全身。因此面临的难题也很多，主要是我国人口众多，城乡、区域、大小城市之间的发展差距比较大，难以平衡;许多的福利待遇与户籍制度长期挂钩，难以剥离;各类群体的利益诉求多元多样，难以协调。
北京大学人口研究所教授陆杰华认为，目前大城市，尤其是特大城市出台的落户制
度，都是偏向于高端人才，对于农民工而言，门槛依旧很高。城市承载力、人才偏向和农民工市民化之间的矛盾是户籍改革中的难点之一。
“很多财税政策说起来容易而执行起来却很难。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说，由于中国地区差异非常大，导致事权和支出责任就很难划分。公共服务主要由流入地负责，但实际上流入地对于流动人口掌握的信息是有限的。最典型的是教育，流入地的教育部门并不掌握会有多少孩子来参加义务教育，随迁子女入学必须有户口所在地提供证明，这些都使得流入地教育部门难以提前进行财政安排。
“户籍制度改革的困难之一，就是实施公共服务均等化所需的资金短缺。”中国人民大学经济学院教授陶然说，除了保障本地户籍居民的基本公共服务需求外，如果将外地户籍人口纳入进来就显得捉襟见肘。特别是在地方财政收入增速开始下降，债务水平持续提高的背景下，地方政府在建设保障性住房方面，能力有限，动力不足。
中国城市与小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉认为，在实施过程中，城市的公共福利、公共财政上是不是能承担改革带来的变化，存在难度和压力。目前来看，中央政府也在提出要建立城镇的一个分担机制，就是要由政府、企业，包括落户，转移的农业人口自身，由这几个部分共同来解决这些问题。
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