政府特许经营协议下的诉讼救济模式探究 本文关键词：救济，探究，特许经营，诉讼，协议
政府特许经营协议下的诉讼救济模式探究 本文简介：摘要 近年来PPP模式在我国快速发展，政府特许经营协议作为PPP模式的基础之一，也随之产生了层出不穷的法律问题，欲解决这些问题为公私合作保驾护航，首先需要解决的就是如何识别政府特许经营协议。又基于“无救济即无权利”的思想引导，诉讼救济模式的选择问题也被摆到了一个重要的位
政府特许经营协议下的诉讼救济模式探究 本文内容：
摘要
近年来 PPP 模式在我国快速发展，政府特许经营协议作为 PPP 模式的基础之一，也随之产生了层出不穷的法律问题，欲解决这些问题为公私合作保驾护航，首先需要解决的就是如何识别政府特许经营协议。又基于“无救济即无权利”的思想引导，诉讼救济模式的选择问题也被摆到了一个重要的位置。实际上，这两个问题的逻辑关系是十分明确的，只有准确识别所涉合同是否属于政府特许经营协议、确定其法律性质，才能以此为基础对其相关的诉讼救济模式加以选择。
关于政府特许经营协议的性质问题，民法学者与行政法学者争论多年，直到 2015年新行政诉讼法将政府特许经营协议纳入行政诉讼的受案范围后，理论界才基本达成共识——政府特许经营协议属于行政合同（公法合同）范畴。这也就把原本的法律性质界定问题变成了如何识别政府特许经营协议的问题，即只有准确厘清了政府特许经营协议的识别要素，才能确定相关的争议合同是否属于政府特许经营协议范畴。从域外经验来看主要的识别模式有以下三种：第一，以“公务理论”为基础辅以协议主体特定性进行评判的法国模式；第二，以“国库理论”为基础辅以法律关系进行评判的德国模式；第三，仅考虑目的标准的日本模式。不可否认，对政府特许经营协议采取“法律关系说”
等宽松的识别标准在公私合营经济发展的初期能够很大程度上加快公共基础设施建设的速度，但是我国公共基础设施建设的基数比较大，过于宽松的识别标准也必定带来一些弊端。所以，应在签订合同过程中采用考虑更全面的“严格标准识别说”对政府特许经营协议进行限缩识别，即同时对政府特许经营协议的主体、目的、法律关系加以考虑。
关于政府特许经营协议的诉讼救济模式的选择，理论界和实务界没有一个统一的意见，主要有以下三种观点：单一的行政诉讼模式，单一的民事诉讼模式，行政诉讼与民事诉讼混合模式。三种模式都有各自的优缺点，其中以“分类审查法”为基础的行政诉讼与民事诉讼混合模式较为合理，但是也不是完全没有问题。因此，还需在“分类审查法”的基础上进行扬弃与发展，扬的是行政优益权对政府特许经营协议诉讼救济模式的作用，弃的是不合理的“排除法”，发展的是添加“严格识别标准说”进行判断。这种“分类审查识别法”更为合理，但是需要以行政合同类型化为前提。从新行政诉讼法的修订经验来看，类型化也是大势所趋，虽然新法仅提及了政府特许经营协议与土地房屋征收补偿协议两种协议，下一步将会有更多种类的行政合同通过法律的形式加以确认。但是，仅仅是通过确定行政合同的种类又是不够的，还需要对具体的种类加以明确的定义、确定其识别标准。只要各类的行政合同识别标准得以确认，其性质确定将不再是难事，诉讼救济模式的选择也不再有任何困难可言。
关键字： 政府特许经营协议；行政性；契约性；诉讼救济。
Abstract
In recent years, the PPP model has developed rapidly in our country. As one of the foundations of the PPP model, the government franchise agreement has also resulted in anendless stream of legal issues. To solve these problems, it is necessary to solve the problem of protecting public-private cooperation. Based on the guidance of "no relief or no rights", the choice of litigation remedy has also been placed in an important position. In fact, the logical relationship between these two issues is very clear. Only by accurately identifying whether the contract in question belongs to a government franchise agreement or determining its legal nature, can it choose the relevant litigation remedy model on the basis of this.
Regarding the nature of the government franchise agreement, civil law scholars and administrative law scholars have been arguing for many years. Until the new AdministrativeProcedure Law incorporated the government franchise agreement into the range of administrative litigation cases, the theoretical community basically reached a consensus -government franchise. The agreement belongs to the category of administrative contracts (public law contracts). This also turns the original definition of the legal nature into a problem of how to identify the government franchise agreement. That is, only if the identification elements of the government franchise agreement are accurately clarified, can the relevant dispute contract be classified as a government franchise agreement. Judging from the experience outside the region, there are three main modes of identification: first, the French model based on “the theory of public service” supplemented by the specificity of the subject of the agreement; secondly, based on the “national treasury theory” and supplemented by legal relations. The German model for evaluation; third, consider only the Japanese model of the target standard. It is undeniable that the adoption of loose standards such as “legal relations” for government franchise agreements can greatly accelerate the pace of public infrastructure construction in the early stages of the development of public-private partnerships. However, the base of public infrastructure construction in our country is relatively large. The loose identification standards must also bring about some drawbacks.
Therefore, in the process of signing the contract, the use of a more comprehensive "strict standard identification theory" should be used to identify the government franchise agreement,that is, to consider the subject, purpose, and legal relationship of the government franchiseagreement.
Regarding the choice of litigation and remedy model of the government franchise agreement,there is no unified opinion between the theoretical and practical circles. There are mainly three viewpoints: a single administrative litigation model, a single civil litigation model, and a mixed model of administrative litigation and civil litigation. Each of the three modes has its own advantages and disadvantages, but the mixed mode of administrative litigation and civil litigation based on the “category review method” is more reasonable, but it is not entirely without problems. Therefore, it is also necessary to carry out the development and development on the basis of the “classification review method”. What is positive is the role of executive preferential rights in the litigation remedy model of the government franchise agreement. What is discarded is the unreasonable “exclusion method”. The development is Add "Strict Recognition Criteria" to judge. This "classification review and identification method" is more reasonable, but it needs to be premised on the type of administrative contract.
Judging from the revised experience of the new Administrative Procedure Law, the type is also a general trend. Although the new law mentions only two agreements between thegovernment franchise agreement and the land and house expropriation compensation agreement, the next step will be that more types of administrative contracts will pass the law.
However, it is not enough to determine the type of administrative contract. It is also necessary to clearly define the specific category and determine its identification criteria. As long as various types of administrative contract identification standards are confirmed, the determination of their nature will no longer be difficult, and the selection of litigation remedies will no longer be difficult.
Keywords: government franchise agreement；administrative；contractual；litigation relief。
第 1 章 引言
1.1 选题背景。 1999 年宪法修正案确立私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，随后2004 年宪法修正案，全国人大对宪法第十一条再次进行了修改。自此，国家保护私营经济合法的权利和利益，鼓励、支持和引导包括私营经济在内的非公有制经济发展的旋律得以确定。同时，私营经济地位的提高也为相关私营企业参与国家特定行业的建设打下了基础。2003 年，全国人民代表大会常务委员会审议过了《行政许可法》，其中第十二条第二项规定：有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。特许经营的范围也因此有了严格的限定。时隔数年，2016 年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》又两次提及“特许经营”概念。国家的政策推动和制度创设为政府特许经营协议制度的发展提供了肥沃的土壤。
为弥补国家基础设施开发与建设的资金短板、促进公私经济的有机融合，政府特许经营协议应运而生。与此同时，这个“混血儿”又是那么的命途多舛，它是行政权力“嫁接”于传统私法合同的产物，却得不到法学界的一致认同。但是，作为获取特许经营权的一种重要方式，它又显示出至关重要的制度价值。因此，如何规制好政府特许经营协议制度已经成为了行政法领域一项重要的课题。
1.2 研究意义。 为规制好政府特许经营协议制度，首先摆在我们面前的就是如何识别政府特许经营协议、确定其法律性质。又基于“无救济即无权利”的思想引导，诉讼救济模式的选择问题也被摆到了一个重要的位置。实际上，这两个问题的逻辑关系是十分明确的，即只有准确识别了政府特许经营协议、确定其法律性质，我们才能以此为基础对其相关的诉讼救济模式加以选择。
民法学界与行政法学界在这两个问题上存在着严重的分歧，雪上加霜的是，即便是在整体性较强的行政法学界内部，也存在许多质疑的声音，这无疑给实务界解决相关法律问题增加了不小的难度。
传统的高权行政已经不能完全满足社会发展的要求，适时改变才能找到经济发展的新动力，因此公私伙伴式关系的培养必须提上日程，成为了发展的新方向。研究政府特许经营协议的识别与诉讼救济模式选择，不仅是为了解决民法与行政法两个学科的争议、促进学科的交融，也是为了给公私伙伴关系的发展保驾护航，更是为了保护私人主体在公法领域不受那些“假借公共利益之名，实则损私利公”的行政主体之侵扰。因此，笔者试图梳理学界的对于这两个问题的多种理论，并结合实务中的案件，提出自己浅薄的想法，以期对政府特许经营协议的发展产生有所裨益。
1.3 研究方法。
文献分析法：笔者拟在研究的过程中，通过在图书馆书籍查阅、自有书籍检索以及国内主流文献数据库系统检索等方式，对国内外相关的研究文献进行收集，进而对相关有效文献进行分析与归纳，为此次研究提供理论支持。
历史分析法：笔者拟对政府特许经营协议在域外以及我国的发展历程进行梳理，尤其是对大陆法系的代表性较强的国家——法国、德国的相关历史发展进行有效梳理，试图借助“它山之石”获得一些启示。
实证分析法：笔者拟主要收集中国裁判文书网中的相关判例，辅以报纸、新闻、法院公报等信息源，对具有代表性的判例补充，对我国涉及政府特许经营的判例（特别是针对 2015 年 5 月 1 日新行政诉讼法实行以后的判例）进行汇总、归类、分析。
数据分析法：笔者拟对收集到的大量判例进行各个维度的数据统计，以期用图表形式简明扼要地反映实务中的基本情况，为之后的相关分析和理论探讨提供数据支持。
比较分析法：笔者拟在研究的过程中，对比大陆法系主要代表国家之间关于政府特许经营协议的相关理论（法国、德国、日本），进而找出更适合中国国情的理论建构之法。由于英美法系本身就没有公法与私法之分，所以在诉讼救济模式选择方面并对我国相关制度建设没有太多的参考必要，所以笔者拟将其作为次要参考源。
1.4 论文结构安排。 本文由六部分组成：
第一部分为引言。
第二部分为识别标准、法律性质与诉讼救济模式的内在逻辑。该部分中，笔者对政府特许经营协议性质的历史变迁说起，对学界的相关学说（民事合同说、行政合同说、公私混合说）进行介绍，目的是总结出其上位概念“行政合同”与普通的民事合同之间的区别，进而从两者的区别中提炼出政府特许经营协议具体的识别标准。最后对识别标准、法律性质与诉讼救济模式的内在逻辑进行一个梳理分析。
第三部分为政府特许经营协议的识别与可行性分析。首先，介绍域外国家在认定标准的相关学说（法国的“公务理论”，德国的法律关系说，日本的目的说）与我国主要代表学者的观点，过程中辅以案例进行具体说明，以期为下文说明政府特许经营协议识别困难所造成的不利影响（从行政复议难、行政诉讼难，两方面进行阐述）打下基础。最后，从《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》谈新形势下，特许经营协议对政府转变职能的重要性与可行性。
第四部分为我国政府特许经营协议识别标准与诉讼救济的问题与不足。该部分首先在第三部分基础上对政府特许经营协议识别困难所造成的行政复议难、行政诉讼难进行说明。随后列举我国政府特许经营协议诉讼救济制度的主要问题。
第五部分为特许经营协议诉讼救济模式的确定。笔者试图对政府特许经营协议对现有几种诉讼救济模式的特点进行分析、归纳，在王旭军法官“分类审查法”的基础上进行扬弃，扬的行政优益权对政府特许经营协议诉讼救济模式审查的作用，弃的是不合理的“排除法”，发展的是添加了识别标准说进行判断。笔者姑且称这种方法为“分类审查识别法”。最后还对行政合同类型化做了一个分析，因为行政合同类型化是分类审查识别法的前提，只有行政合同类型化确定了各种合同的识别标准，分类审查识别法才能发挥其效用。
第六部分为全文的观点的总结。
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1.5 论文创新之处
1.6 缘起
第 2 章 识别标准、法律性质、诉讼救济模式的逻辑关系
2.1 政府特许经营协议性质的历史变迁 2.1.1 民事合同说
2.1.2 行政合同说
2.1.3 公私混合合同说
2.2 行政合同与民事合同的区别
2.3 从“行政性”与“契约性”看政府特许经营协议的法律性质
2.4 识别标准、法律性质、诉讼救济模式的内在逻辑
第 3 章 政府特许经营协议的识别与可行性
3.1 我国学者研究趋势
3.2 政府特许经营协议的识别 3.2.1 域外国家对政府特许经营协议的识别标准的认识
3.2.2 国内学者对政府特许经营协议识别标准的认识
3.2.3 严格标准识别说及其必要性
3.3 新疆天瑞兴源案中政府特许经营协议的识别要素分析
3.4 政府特许经营协议对政府转变职能的重要性与可行性
第 4 章 我国政府特许经营协议识别标准与诉讼救济的问题与不足
4.1 政府特许经营协议识别标准不明所造成的不利影响 4.1.1 行政复议救济途径堵塞
4.1.2 诉讼救济模式未定
4.2 政府特许经营协议诉讼救济的主要问题 4.2.1 审理法官个人识别标准个性化导致识别缺乏统一性
4.2.2 法律依据的缺位与冲突导致司法适用混乱
4.2.3 最高人民法院态度摇摆不定导致司法救济混乱
第 5 章 特许经营协议诉讼救济模式的确定
5.1 解决政府特许经营协议纠纷的司法路径——行政诉讼模式 5.1.1 法国行政诉讼模式
5.1.2 德国行政诉讼模式
5.2 解决政府特许经营协议纠纷的司法路径——民事诉讼模式
5.3 解决政府特许经营协议纠纷的司法路径——混合诉讼模式
5.4 我国常见诉讼救济模式——分类审查法
5.5 我国政府特许经营协议诉讼救济模式构建——分类审查识别法 5.5.1 分类审查识别法的内涵.
5.5.2 分类审查识别法的优势
5.6 从分类审查识别法看行政合同类型化
结论
新行政诉讼法把政府特许经营协议纳入行政诉讼的受案范围，这也就把原本的法律性质界定问题变成了如何识别政府特许经营协议的问题，即只有准确厘清了政府特许经营协议的识别要素，才能确定相关的争议合同是否属于政府特许经营协议范畴。考虑到我国特定行业的市场准入和公私主体合作开发有限公共资源的基数比较大，政府特许经营协议的识别标准不宜过于宽松，在签订合同过程中应当采用更全面的“严格标准识别说”对政府特许经营协议进行限缩识别，即同时对政府特许经营协议的主体、目的、法律关系加以考虑。
政府特许经营协议包含行政性与契约性两种属性毋庸置疑。虽然新行政诉讼法已经明确将其纳入受案范围，但是一味强调仅能适用行政诉讼的诉讼救济模式而扞卫行政法的尊严实属没有必要。诉讼救济是为了维护公平正义、保护相对人的合法权益，如果民事诉讼能够解决问题，何必苛求把其纳入行政诉讼范围。但是，我们也要坚决反对那些为了规避行政主体责任而将本应适用行政诉讼审查模式的案件强制划归民事诉讼，这已经违反了建立诉讼救济制度的初衷。
行政契约尽管是在公法与私法融合、交叉的边缘滋生的产物,但是,在对行政契约纠纷的解决机制上决不是合同法(民商法)和行政法的简单拼加。而是按照行政契约纠纷涉及的公法因素,以及援用合同法(民商法)规则能否有效解决有关纠纷的原则,决定适应不同性质的法律规定。尤其是在原有规则无法圆满解决问题的时候,必须创设出一些解决行政契约纠纷的特有规则。①政府特许经营协议制度的健全还在进行中，识别标准的确定将解决其法律性质界定的难题，顺此逻辑，诉讼救济模式选择问题也就迎刃而解。笔者认为，严格的识别标准可以有效的防止政府特许经营协议的范围被行政主体恣意扩大；随着行政合同类型化的逐步实现，分类审查识别法也可以破解行政合同领域诉讼救济模式选择混乱的困境。
参考文献
政府特许经营协议下的诉讼救济模式探究 来源：网络整理
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