关于“三保合并”可行性方案的调研 本文简介：
关于“三保合并”可行性方案的调研和县编办2012年9月17日，卫生部部长陈竺在国务院新闻办举行的发布会上说，2011年，我国城乡居民参加职工医保、城镇居民医保、新农合人数超过13亿，覆盖率达到95%以上，我国建立起世界上最大的医疗保障网。我国的基本医疗保险制度由职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城
关于“三保合并”可行性方案的调研 本文内容：
关于“三保合并”可行性方案的调研
和县编办
2012年9月17日，卫生部部长陈竺在国务院新闻办举行的发布会上说，
2011年，我国城乡居民参加职工医保、城镇居民医保、新农合人数超过13亿，覆盖率达到95%以上，我国建立起世界上最大的医疗保障网。
我国的基本医疗保险制度由职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险和城乡医疗救助制度构成。城镇职工医疗保险是针对有工作单位的在职员工的；城镇居民医疗保险是针对没有工作单位的城镇居民的；新型农村合作医疗覆盖的是农村居民。
一、调研背景
2012年3月14日，国务院下发《关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发[2012]11号文），提出“基本医疗卫生制度建设加快推进，以基本医疗保障为主体的多层次医疗保障体系进一步健全”的目标，要“加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源。有条件的地区探索建立城乡统筹的居民基本医疗保险制度”。
据此，和县编办将城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗三大体系是否可以整合（以下简称“三保合并”）作为2012年重点调研课题，成立调研小组开展调研。
二、和县“三保”基本情况
和县人社局医保中心成立于2000年，副科级建制，全额拨款事业单位，编制14名，现有职工9人。主要承担城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、工伤保险、生育保险的服务工作。截至2011年年底，和县
城镇居民参保人数66648人（除沈巷镇），征收基金1576.6万元，享受医疗待遇
4601人，统筹报销支付基金1303万元，滚存结余1253.6万元；城镇职工医疗保险参保单位445个，参保人数25855人（除沈巷镇），医疗保险基金共征缴
3753.2万元，医疗保险基金共支出2909
万元，滚存结余3858.2万元。
和县农村合作医疗管理中心成立于2006年，副科级建制，核定全额拨款事业编制21名，现有18人，主要职责是帮助农民抵御重大疾病风险，缓解农民因病致贫、因病返贫问题，提高农民健康水平，促进农村经济发展，维护社会稳定，促进社会公平。2012年，全县实际参合人数459893人，全县农业人口457570人，参合率100.5%。截止2012年第1季度末，全县当年实际筹集新农合基金12322.31万元，其中：中央财政预拨5463万元，省级财政预拨4552万元，农民个人缴纳2173.52万元；全县新农合基金共支出4533.82万元，其中：用于住院补偿支出3444.93万元，门诊统筹补偿支出1034.06万元，住院分娩补偿支出54.83万元；全县新农合共计补偿388125人次。其中：住院补偿10339人次，门诊统筹补偿376810人次，住院分娩补偿976人次。
三、“三保”目前存在的问题
“三保”实施以来，基本实现了城乡的全覆盖（我县实有人口54.4万，“三保”参保人员共55.2万），三项医保为缓解人民群众看病贵、看病难起到了积极的作用，也切实给群众带来了实惠。但是，从“三保”实施以来，也逐渐暴露出一些问题：
1、群众重复参保。从我县“三保”参保人数可以看出，全县参保人数超出实有人口约8千人，也就是说全县至少有8千以上的人员重复参保。目前“三保”中的两大保险居民保和新农保都是采取自愿购买的方式参保，但是作为政府日益重视的民生工程，每年的参保任务数实际上是不断增加的，因此医保中心和新农合为完成任务，
对同时购买两种保险的情况采取了默许的态度。目前重复参保主要有两种情况，一是户籍所在地是农村但在城里工作的一部分人群，如单位为他买了城镇职工保险，同时新农合按政策规定是以户为单位参加新农合，这样就导致这部分人群即参加了新型农村合作医疗保险也参加了城镇职工医疗保险。二是在城镇就读的农村学生，城镇居民医疗保险实施后，城镇在校学生一般情况下都实行了全员参保，这自然就把在城镇就读的农村学生纳入进来，从而导致了农村学生重复参保。
2、政府重复投资。据了解，基本医疗保险重复参保率一般在10%以上，有些省份达到30%以上。重复参保就需要政府重复补贴，今年新农合、城镇居民医保政府补助标准涨到每人240元，如果按全国1亿人重复参保就需要财政重复补贴240亿元。在机构设置上，职工医疗保险和居民医疗保险由人力资源和社会保障部门管理，经办机构为医疗保险中心；新型农村合作医疗由卫生部门管理，经办机构为新农合管理中心，两个机构独立设置，人员独立配备。医保中心和新农合管理中心成立后，又各自设定自己的医疗机构、药品目录和计算机网络，资源不能共享，医保制度之间存在身份界限，居民医保和新农合在财政投入力度、筹资等方面均不相同，所以造成了医疗保障待遇的差异。
3、药品目录差异。我国目前正在实施的药品目录主要有三种，即“国家和地方基本药物目录”、“国家和地方基本医保目录”以及“省级‘新农合’医保目录”。三种药品目录在实际应用中，由于地方保护主义和不同区域经济差异带来的目录间的矛盾愈来愈突出，已经影响到药品目录的科学性、合理性和经济性。如一些地方的“新农合”医保目录，部分纳入药品的性价指标综**平甚至超过了基本医保目录药品范围，不但没有给农民医保带来实惠，反而增加了就医负担；基本药物目录与
“新农合”医保目录出现新矛盾。《**省新农合报销药品目录（2010年版）》增补及标注了国家基本药物307个品种以及**省补充药物277个品种，总品种数为1194个。如果按照基本药物制度实施要求，乡镇医院以下卫生机构只能使用国家基本药物目录307种药品和地方增补的200多种药品共计500多种，则很多列入“新农合”医保目录的药品村级诊所和乡镇卫生院将没有资格使用。
四、“三保合并”模式
所谓“三保合一”，是指将覆盖我国城乡人口的三种基本医疗保险制度整合为一种制度，通过实现新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险的统一缴费，统一保障来实现医疗服务的均等化以及全民医保。
1、**经验。**在全国率先实行“三保合一”，如今，已建立起覆盖城乡居民的社会医疗保障体系。**通过统一化管理提高医疗保障效率。适应制度全覆盖、人员流动性大的新特点，创新管理和服务机制，整合资源，以“三统一”来提高运行效率。一是建立统一的医保经办体系，经办包括城镇职工、城乡居民在内的几乎所有医保事务，充分利用医保资源。二是建立统一的信息管理系统，所有参保人员实行社会保障卡结算管理，个人档案实行终身管理，同时保证居民保险在三个层次中可以互相转换衔接。三是建立统一的医保服务网络，以医疗保险事务中心为核心，定点医药机构、社区卫生服务组织、社区劳动保障平台、银行等为支撑，形成覆盖各个管理终端、高效连接的管理服务网络。通过政策优惠，引导居民在社区解决基本医疗，真正实现“用比较低廉的费用提供比较优质的服务”的改革目标。
作为一手托两家的典型代表，**“三保合一”也遇到了一些问题：例如很多自由职业者并不去缴纳城镇职工医保，反而拿钱在家乡参加新农合，从而对整个基金带来了不小的冲击。
3、**经验。江西省**市**区自2007年开始，就把城镇职工医保、城镇居民医保、新农合统一由区医保局管理，探索“三保合一”的经办模式。医保局23名工作人员要为60多万参保群众提供服务，平均每人管理3万名参保人员，远高于全省平均水平。2010年该区投资70万元，建成全省第一家集三大医保于一体的计算机中心机房，实现了全区医保业务信息化管理，参保群众在各定点医院可以刷卡就医。“三保合一”后，该区仅工作经费、人员工资等开支每年就可以节省近10万元，同时对减少重复参保、多头报销也起到了很好的遏制作用。
3、**经验。**县位于**省中南部，长江中下游南岸，是**市唯一的市辖县，下辖4镇4乡，总面积763平方公里，总人口30万人。2010年**县社会保障局成立后，将原劳保局管理的城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险、卫生局管理的新型农村合作医疗、民政局管理的最低生活保障予以合并，集中管理，成立社保结算中心、医疗（工伤）保险管理中心、农村社会养老保险管理中心、城乡居民最低生活保障中心、新型农村合作医疗管理中心、征缴信息中心等6个副科级二级事业单位。全局现有公务员编制12名、事业编制48名。这种管理模式，在实际操作中充分体现出三大优势：一是节约资源，避免了机构重复设置、财政重复投资等；二是管理规范，有效地加强了低保人员的界定、重复参保的管理；三是方便群众，一个机构集中办理，极大地提高了办事效率。但是此种模式也存在着一些缺点：比如民生工程的考核、上级项目资金的下划、部门间的协调等。
近年来，北京、上海、**、**等城市都开始推进“三保合一”或者“两保合一”的有益尝试，也为下一步实现“覆盖城乡居民的社会保障体系”积累了宝贵的经验。
五、调研结论
1、“三保合一”是趋势。统筹城乡医疗保险是党中央和国务院的要求。党的十七大报告明确提出
“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”。《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》进一步提出：“加快建立统筹城乡的基本医保管理体制，探索整合职工医保、城镇居民医保和新农合制度管理职能和经办资源”。从世界各国的医改经验看，实现统一运作的全民医保正是降低风险、保障服务的重要手段。“三保合并，统筹城乡”，有利于提高医疗保险的管理效率，节约管理成本；有利于方便群众就医；有利于提高财政资金效益。因此，政府要逐步改革医疗保障体制，加快信息化建设，实行三保合一，执行统一的医保政策规定，统一的诊疗目录和药物目录，实行跨省联网直报，异地结算，更好地服务群众、方便群众。
2、相关制度要完善。推进各项基本医疗保险制度之间衔接，加快建立具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督等复合功能的医保信息系统，实现与定点医疗机构信息系统的对接；积极推广医保就医“一卡通”，方便参保人员就医；完善基本医保基金管理监督和风险防范机制，防止基本医保基金透支，保障基金安全。同时要完善基层医疗卫生机构编制管理、补偿机制、人事分配等方面的综合改革措施，巩固基层改革成效。
3、购买服务要探索。《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》提出“在确保基金安全和有效监管的前提下，鼓励以政府购买服务的方式，委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。”根据李斌省长“确实需要，购买服务”的指示精神，结合我省事业单位分类改革意见，在健全和完善基本医疗保险制度的基础上，积极探索基本医疗保险社会化运作的新模式。
4、合并步伐要稳妥。目前我国三种保险制度发展不均衡：城镇职工医保、城镇居民医保起步较早，新农合起步晚发展快。三种医疗保险制度的发展阶段和发展水平差距很大，缴存和报销比例没有统一，
一旦三种保险的基金流入一个资金池，就会出现保障水平高的人群对保障水平低的人群进行变相补贴。从这一角度看，确实不符合保险的本质，也没有保障参保人的利益。因此，“三保合一”必须在建立健全相关配套政策和措施的基础，稳步推进。
综上所述，无论从中央政策的要求，还是从方便群众、节约资源的目的来看，“三保合一”将成为我国基本医疗保障制度改革的方向。
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