泉域水资源保护机制研究 本文关键词：机制，水资源保护，研究
泉域水资源保护机制研究 本文简介：摘要：山西泉域水资源在保护过程中一直存在很多问题，如泉域管理机构的法律地位、职权范围不明确、行政处罚的类型不全面、行政相对人救济途径缺失等，文章针对这些问题，提出了一些建设性的意见。关键词：泉域水资源；问题；救济一、引言山西是一个内陆省份，水资源缺乏。据统计，山西年均降水量只有508.8毫米,河流径
泉域水资源保护机制研究 本文内容：
摘要：山西泉域水资源在保护过程中一直存在很多问题，如泉域管理机构的法律地位、职权范围不明确、行政处罚的类型不全面、行政相对人救济途径缺失等，文章针对这些问题，提出了一些建设性的意见。
关键词：泉域水资源；问题；救济
一、引言
山西是一个内陆省份，水资源缺乏。据统计，山西年均降水量只有508.8毫米,河流径流量86.77亿立方米，这其中泉水又占河流径流量的23.5%，所以说，泉水的开发、利用对山西经济社会的发展极其重要。但遗憾的是，山西由于大规模的煤炭开采，泉域水资源被严重污染、破坏。为保护泉域水资源，使泉域水资源的开发利用能够获得最大的经济效益，1982年山西省人民政府颁布了《山西省泉域管理暂行办法》，1997年《山西省泉域水资源保护条例》也颁布施行，此外，山西省政府还划定了《山西省重点泉域保护区范围》。太原市人大也应辖区内泉域水资源保护的需要，先后颁布了《太原市兰村泉域水资源保护条例》和《太原市晋祠泉域水资源保护条例》，并顺应泉域水资源保护的需求适时予以了修改，但是泉域水资源持续恶化的现象并未得到有效遏制。究其原因，主要是山西在保护山西泉域水资源的过程中，还存在以下一些问题。
二、山西泉域水资源保护中存在的问题
（一）泉域水资源管理机构法律地位不明
在《山西省泉域管理暂行办法》和《山西省泉域水资源保护条例》中，就泉域水资源管理机构属于何种性质的机构，拥有哪些职权，并没有明确规定，在《太原市兰村泉域水资源保护条例》中，也只是笼统地规定“其所属的兰村泉域水资源管理机构负责兰村泉域水资源保护和管理的具体工作。”这一规定说明泉域水资源管理机构隶属于县级以上水行政主管部门，并不能说明泉域水资源管理机构的法律地位和职权。该条例第十一条又规定“各县（市、区）的年度取水计划和开采量只是报送兰村泉域水资源管理机构备案。”而所谓备案，只是相当于告诉、通报一下而已，起不到实质性的监管作用。而且在具体的取水许可审批权配置上，要么是由县、区水行政主管部门来享有，要么是市水行政主管部门来享有，泉域水资源管理机构没有实质权限，因此就目前的情况来看，兰村的泉域水资源管理机构因其职责权限不清，事实上形同虚设，不能有效实现管理目标。
（二）管理部门之间职权范围不明
目前山西的泉域水资源管理部门较多，而各部门之间却又职权范围不明，缺乏协调，因而很难适应泉域水资源保护和管理的需要。以《太原市兰村泉域水资源保护条例》为例，其第五条规定：太原市水行政主管部门、兰村泉域水资源管理机构和各县（区）的水行政主管部门都负责兰村泉域水资源的保护和管理工作。泉域水资源管理机构隶属于县级以上水行政主管部门，而市水行政主管部门与各县（区）的水行政主管部门又是上下级关系，因而当他们之间的工作发生冲突时，工作就很难展开。由此可见，《太原市兰村泉域水资源保护条例》第五条的规定只是呆板地沿袭了“部门分割”的管理体制，却没有厘清各管理部门之间的分工，因此造成多头管理和各行其是的管理状态。这种状况必然带来多头管水、公共权力争权等不良后果。“我国一些严重的水污染、水破坏事件背后，都拖着长长的‘多头管理，多龙治水’的影子。”
（三）山西泉域水资源保护中缺乏奖励性规定
法律目的的实现，不仅在于执法机构与人员的积极作为，而且离不开广大人民群众的热情参与和有效监督。《太原市兰村泉域水资源保护条例》大多为禁止性、限制性规定，缺乏吸引公众参与保护泉域水资源的奖励性条款，难以调动公众参与保护泉域水资源的意识和积极性。如果没有鼓励性规定，公众极有可能对事关自身长远利益的泉域水资源保护漠不关心，没有监督检举的动力。而离开了这一重要力量的监督，泉域水资源保护的目标难以实现。具体到《太原市兰村泉域水资源保护条例》中，在奖励条款的设定方面，《太原市兰村泉域水资源保护条例》仅模糊规定了对“做出显著成绩的单位和个人，给予表彰或者奖励”，但在获奖的具体条件上、如何申请奖励、如何评奖、认为奖励不公如何补救、奖励资金的来源都没有明确规定，使得奖励规定难以付诸实施。在泉域水资源的保护中，必须重视公众和民间机构的力量，因为执法主体不可能时时刻刻深入区域管理的每一个角落。因此，要发动人民群众在水资源保护治理中的功能与作用，特别是对于在水资源保护管理中做出积极和突出贡献的人的奖励问题，应当予以明确。
（四）部分禁止行为缺乏处罚规定
在法律规范逻辑结构的处理上，应既要规定行为模式，又要规定法律后果。而《太原市兰村泉域水资源保护条例》规定的一些禁止行为，在法律责任部分缺乏相应的处罚规定。如第二十三条虽规定了三种违法行为应当予以处罚，但显然存在疏漏。如对于《条例》第八条规定的“(三)新开凿水井(农村生活饮用水井除外)”的禁止行为的处罚就未做规定。对于“倾倒、排放工业废渣和城市生活垃圾、污水及其他废弃物”只粗略规定由“相关行政主管部门依法处理”。相关行政部门究竟是哪个部门，法律没有明确，也没有明确的法律后果，由此更容易造成水质污染。对于“新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目”的法律责任在《太原市兰村泉域水资源保护条例》中则完全没有体现。
（五）缺少行政相对人的救济途径
当事人对行政处罚决定不服时，也应有一定的救济途径。例如在行政主管部门对破坏泉域水资源的个人和企业进行罚款处罚时，由于行政主管部门具有较大的自由裁量权，或是出于增收的目的或是对于权力的滥用，可能会对行政相对人做出较重的处罚，造成行政相对人权益的受损。然而，行政相对人在行政关系中又处在相对弱势的地位，当自己的权益受损时很难与行政机构相抗衡。当行政相对人对处罚决定不服时，尤其是对于罚款、吊销取水许可证这样的处罚，他可能会认为行政机关是在牟利，是利用权力变相敛财，也可能会认为处罚过重。可是依据《太原市兰村泉域水资源保护条例》的规定，仅有对行政主管部门执法权力的规定，并没有对行政相对人权益受损时如何救济做出规定。因此，《条例》应该从保护行政相对人的角度出发，也规定一些行政相对人的救济途径。
三、应对山西泉域水资源保护问题中的几点建议
（一）设立独立的管理机构
管理机构越多，管理权就越分散，对资源的保护就越无力，资源的状况就会越糟。反之，管理机构越少，管理权越统一，管理的效率就越高。建立高效的地下水资源管理体制是各国地下水资源保护立法的共识，只有建立一个有效的地下水资源管理机构，减少部门间权限的重复，提高水资源管理效率，才能达到有效管理水资源的目的。明确流域管理机构的法律地位，赋予其监管职责，以流域为单元立法进行水资源综合保护，按照水流的特性进行水资源管理，符合水流不因行政区域边界而止步的特性，而这也被国外的流域管理实践证明是一种行之有效的管理方式。美国设立田纳西河流域管理局进行流域管理就是一个成功的典范。1933年美国政府颁布了《田纳西河流域管理局法》，根据这部法律的规定成立了田纳西河流域管理局，详细规定了田纳西河流域管理局的法律地位和职责，由其负责田纳西河流域的管理和开发，取得了良好的成果。我国的水资源管理一直受制于“统一管理与分级、分部门相结合”的体制，出现了水资源分割管理的现象，并引发了政出多门、各行其是等诸多弊端。以行政区域为单元去治理环境、保护资源，在客观上不可能取得良好效果，不可能真正解决水资源与水环境保护的问题。因此，在山西省泉域水资源的保护和管理上，应当贯彻综合管理的理念，设立独立的泉域水资源管理机构。在当今条件下，如果一时难以成立统管全省泉域的泉域水资源管理机构，为了保护兰村泉域水资源，也可以由兰村泉域水资源管理机构全面负责、统筹管理兰村泉域水资源保护和管理的工作。其他各区、县水行政主管部门和相关职能部门配合兰村泉域水资源管理机构对本行政区域内兰村泉域水资源实施保护、管理和监督。
（二）赋予其与职责相对应的权力
在美国田纳西河流域的治理过程中，田纳西河流域管理局对田纳西河流域的所有事务负有责任。《田纳西河流域管理局法》授予了田纳西河流域管理局一系列广泛的权力。它对整个田纳西流域内的事务都有管理权，如对防洪、发电、通航、渔业、水土保持、水质管理等事务进行管理。其享有独立的立法权、行政管理权，虽然田纳西流域横跨七个州，但七个州不得以流域内的水土保持、环境治理等事务对其进行干涉。此外，田纳西河流域管理局还具有广泛的规章制定权与执法权，并且“流域管理局可以跨越一般的政治程序，直接向总统和国会汇报，从而免除了一般政治程序中常有的干扰。”在山西省泉域水资源管理过程中，应赋予泉域管理机构与其职责对应的权力。只有拥有了权力，泉域管理机构在进行泉域水资源保护时才不会畏首畏尾，处处受限。由泉域管理机构对所有与泉域水资源有关的污染防治、资源利用和生态保护事务进行统一管理，其他部门、机构应当在该机构的统筹下实施管理，明确责任和分工，减少部门之间争权夺利、推诿责任的现象。
（三）增加奖励性条款
首先，要落实公众参与泉域水资源管理的依据。即一要赋予公众检举权。任何单位和个人都有保护泉域水资源的义务，并有权对违法开发、取用、污染、破坏泉域水资源的行为进行检举和控告。二要保障公众知情权。这就要求水行政主管部门应建立健全信息公开制度，定期在当地新闻媒体公布泉域水资源情况，接受社会监督。其次，应细化奖励性条款。对符合奖励的具体条件、申请和评定奖励的程序、奖励资金的来源及奖励不公的补救措施做出明确规定。只有这样才能激发广大群众参与泉域水资源保护的积极性，弥补泉域水资源保护工作单纯依靠行政监督管理格局的不足，加大地下水资源保护的广度和深度。
（四）完善对禁止行为的处罚规定
在设定法律责任时，对于法律、法规中的义务条款，特别是带有禁止性或强制性的规定，应当在法律责任中得到相应的体现，确保法律的威慑力。这是法律责任设置中一个十分关键的问题，否则只规定禁止哪些行为，却没有相应的法律后果的承担，禁止行为形同虚设，没有任何威慑力。在泉域水资源保护立法中规定的禁止性条款，往往涉及到在泉域水资源保护中所遇到的普遍的、对泉域水资源有重大影响的问题，还会影响到泉域水资源保护立法目的的实现。只有使立法中规定的一系列禁止性条款在法律责任部分中得到相应的体现，法律责任条款给予其充分的支持和保障，立法才能发挥应有的效用。倘若仅仅对义务性条款做出规定，而在法律责任方面未作相应规定，得不到有力支持和保障，势必影响泉域水资源保护立法的质量，极大地影响其实施效果。所以，建议完善对禁止行为的法律责任的规定，才能充分发挥法律责任的威慑力。
（五）增加行政相对人的救济途径
在水资源管理的过程中，不可避免地会出现行政主管部门和行政相对人对同一问题有重大分歧的情形。在这种情况下，行政主管部门作为“官”，自然与行政相对人“民”处于不平等的地位。当行政主管部门滥用权力造成行政相对人权益受损时，应当从保护行政相对人的角度出发增加行政相对人的救济途径。行政相对人的救济途径无外乎两条：行政复议和行政诉讼。根据我国相关法律规定，可以在法律责任部分规定：当事人对水行政主管部门做出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定书之日起15日内，向做出处罚决定机关的本级人民政府或者上一级行政主管部门申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。与行政诉讼相比，行政复议具有快捷、成本低的特点，行政相对人认为处罚不公时更可能会选择提起行政复议。泉域水资源的管理涉及到众多方面，需要运用多种专业知识，具有范围宽、专业性强的特点，因此，对于行政复议的具体机构、人员组成、做出复议决定的期限也应在法律责任部分做出具体规定。
四、结语
众所周知，水资源的种类十分丰富，泉域水资源只是其中的一个组成部分，关于水资源保护的法律，从国家层面来说，不可能具体详尽到规定每个泉域水资源保护的每项措施。因此，山西应完善自身泉域水资源保护的立法，全面保护泉域水资源，从而有效地避免因立法不完善而造成山西省泉域水资源状况持续恶化的现状。
作者：侯玉花
泉域水资源保护机制研究 来源：网络整理
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