PPP模式中的政府角色的冲突与职能定位 本文关键词：职能，冲突，角色，定位，模式
PPP模式中的政府角色的冲突与职能定位 本文简介：财政法论文第三篇：PPP模式中的政府角色的冲突与职能定位 摘要：20世纪80年代以来,世界各国已普遍将PPP模式应用到公共基础设施建设当中。PPP模式是交易成本公共物品理论在实践中的体现。在PPP模式中,政府不仅是合作者,也是监管者,双重身份引起的冲突极易导致项目无法达到预期成效。因此,必须合理定
PPP模式中的政府角色的冲突与职能定位 本文内容：
财政法论文第三篇：PPP模式中的政府角色的冲突与职能定位
摘要：20世纪80年代以来,世界各国已普遍将PPP模式应用到公共基础设施建设当中。PPP模式是交易成本公共物品理论在实践中的体现。在PPP模式中,政府不仅是合作者,也是监管者,双重身份引起的冲突极易导致项目无法达到预期成效。因此,必须合理定位政府职能,用法律保障政府的监管职能,建立完善的风险分担体制,构建专门的政府职能体系,明确划分“两个政府”的职能。
关键词：PPP模式;政府职能;职能定位;财政法;
Reflections on Orientation of Government's Function in PPP Model Based on Financial Law
Tao Xueqin
PPP(Public Private Partnership)是一种新型的公私合作伙伴关系,指公共部门与私人部门签订特许经营协议,作为合作伙伴共同为大众提供公共物品或服务。PPP不仅仅是政府部门在公共产品供给领域的项目融资方式,也是行政管理体制全面改革的成果,涵盖领域包括财政、监管、投资等。在公共产品提供领域适用PPP这种公私合作模式,既能够解决政府的融资问题,也可以缓解政府因提供公共服务而背负的财政债务压力。另外,PPP模式可以充分发挥市场机制的作用,从而提升公众所需的公共产品和服务的质量和效益。最具意义的是,它标志着公共产品的提供实现了从传统的由政府完全负责向部分政府责任向私人部门转移,政府部门和私人部门之间形成“共担风险、共享收益”的合作关系。正因为政府责任逐渐向企业和个人倾斜及政府提供公共产品的垄断性特征,在PPP模式中研究政府的职能地位是可行和必要的,值得进一步探讨和分析。
一、PPP模式的理论基础分析
(一)交易成本公共物品理论的提出
经济学普遍认为,财政学存在的必要性可以由外部性理论及在此前提下提出的传统公共物品理论解释。产品是否具有消费的排他性和竞争性是传统公共物品理论区分私人产品和公共产品的依据。排他性和竞争性是私人产品的特质,相应的非排他性和非竞争性是公共产品的特质。提供公共产品会给竞争市场带来“搭便车”的机会,使得市场机制的作用不能得到充分发挥且市场效率低下,私人部门对供给公共物品不感兴趣,从而引发“市场失灵”。因此,传统公共物品理论的观点是政府应当供给公共物品以解决“市场失灵”的问题。确切地说,财政法的经济理论基础是为消除外部性而支出的交易成本的多少,也可以认为财政法的目的不是盲目地、机械地为大众提供公共产品与服务,而应当是尽可能减少整个社会的交易成本。作为公共产品的供给者,政府应以相对而言更低的交易费用提供公共物品,贯彻落实财政职能以降低整个社会的交易费用。因此,在决定由哪一方提供某种类型的物品时,政府应比较双方的交易成本,选择成本较低的供应方。如果比较两个提供方的交易成本存在困难,也不能随意否定由私人部门提供的方式,应当允许两种提供方式同时存在和发展[1]。
在行政管理体制改革背景下,由于政府垄断公共产品供给,必须引入竞争机制从而提高公共产品质量和降低交易成本,在此次改革背景下诞生的还有新公共管理理论。新公共管理理论摒弃了由政府垄断所有公共产品供给的观点,进一步划分公共产品为核心公共产品与混合公共产品。此理论的观点是核心公共产品的提供者应当且只能是政府,而混合公共产品则可以由私人部门与政府共同合作提供。就算市场可能在由私人部门提供公共产品时出现失灵,政府也不能进行干预而取代市场,而是应同市场进行合作以解决市场失灵。交易成本公共物品理论和新公共管理理论对公共物品保持着高度一致的观点,两者都认为政府不应当滥用支配地位而垄断所有公共产品的供给。同时,两者之间也存在明显的不同[2]。交易成本公共产品理论认为,新公共管理理论中的“核心公共产品”只是一种抽象的定义,实践过程中几乎不存在。据此,交易成本公共产品理论不支持新公共管理理论认为核心公共物品只能由政府提供的看法,它认为不管是哪一类公共物品都应经过交易成本的比较,再来决定由哪一方提供[3]。
(二)交易成本公共物品理论在实践中的体现
根据PPP模式,政府在决定某一类公共产品或服务由哪一方提供的过程中,应当保持公平正义的立场,不能根据主观偏好选择采购模式,而应科学合理地对双方提供公共产品或服务的成本进行评估,将提供公共产品的整个周期内的成本和风险计算在内,从而确定能够最有效和最经济地提供公共产品的最佳供应商。因此,如果私营部门比政府更具成本效益且符合公共利益,政府就应邀请他们提供公共产品或服务[4]。中国财政部发布的《政府与社会资本合作模式运作指南》第8条规定:“财务部门与行业主管部门从定性、定量两个角度进行评估工作,评估该项目是否物有所值。定量评估工作由各地根据实际情况进行。与以往的政府采购方式相比,定性评估侧重于项目是否采用政府和社会资本合作模式来增加供给,提高运营效率,优化风险分配,促进创新和公平竞争。定量评价则主要是将政府支出成本的现值同政府和社会资本合作项目的整个生命周期中的公共部门比较值比较。评估项目的物有所值,并确定政府和社会资本合作模型是否能够降低项目生命周期成本。”PPP模式的重点是为了形成风险分担和合作共赢的良性合作模式,在功能和资本方面促使政府部门和社会资本能够相互补充[5]。综上所述,PPP模式避免了僵化的由政府主导的公共产品供给模式,充分体现了交易成本公共物品理论的正确性。
二、政府在PPP模式中的多重角色造成的冲突
(一)政府在PPP模式中的定位
1.政府在PPP模式中的合作者地位
在PPP模式中,平等协商的伙伴关系是PPP项目的首要特征和基础所在,公私双方在平等协商的基础上开展合作[6]。PPP模式改变了以往政府与社会主体相对分离的状态,通过平等协商、合作共赢的模式打破了政府与社会主体的界限,更好地为社会公众服务[7]。作为一种制度性的改革,政府应当以共担风险、共享收益、市场运作、平等协商为指导原则与私人部门进行合作。私人部门应当突破界限,勇敢地与政府进行平等协商和谈判,不能一味听从于政府。政府与私人部门之间的合作关系意味着政府和私人部门处于平等地位,以平等主体的定位签订相关的法律合同,在法律意义上建立起真正的法律合作关系。签订协议的公私双方要诚实守信,严格履行合同、遵守合同精神,未经另一方同意,任何一方均不得擅自终止合同。公私合作协议反映了缔约的公私双方真实、一致的意思表示,更有助于确认双方当事人的权利义务及责任分担,也更有助于当事人遵守并执行协议。
长期以来,政府一直在通过投资促进国民经济快速增长的实践中占据主导地位,形成了政府主导投资的观念。这些陈旧的传统观念深深植根于各级政府官员的心中,这必然会削弱社会资本参与PPP项目的积极性,不利于PPP的良性发展。毫无疑问,政府与私人部门之间的伙伴关系冲击了我国计划经济体制下形成的“政府主导型社会”的陈旧观念,对几千年来在中国形成的封建“官方文化”产生了影响。因此,在PPP模式之下,最基本的还是要求政府官员从根本上改变心态,只有通过道德与政治的启蒙和相配套的体制、机制和法制的维护、推进与保障,才能赢得这场从外到内直达灵魂深处的革命的胜利。
2.政府在PPP模式中的监管者地位
在PPP模式中,政府确立了监管者的地位。私人部门从政府那里获得法定的特许经营权后,独立经营项目、使用和流转资金,很大程度上具有排他性。为了能够有效实现公私合作的效果,应当对私人部门项目进行的具体过程进行必要的监督和管理。对PPP项目的监管可分为3个阶段。首先是准入监管阶段。准入监管的目的是将不能达到物有所值目标的PPP项目计划和私人部门排除在起跑线之外。其次是绩效监管阶段。绩效监管的目的在于解决项目进行过程中出现的市场失灵、绩效不达标等重要问题,从而保护社会公众的利益[8]。在提供公共产品的项目中,由于私人部门天然的趋利性,私人部门在利益的驱使下,可能会通过生产质量低下的产品来降低生产费用。同时,由于公共产品市场所具有的垄断性,私人部门往往会获得超额利润。因此,质量监管是绩效监管中重要的一环。市场不是一成不变的,市场因素总是处于动态的变化之中,甚至存在一些不可抗拒的风险,导致成本、需求和资源不可能被完全把握和预料。因此,政府应当采取动态的监管方式,对不同的市场环境加以监管,以实现PPP项目中政府与私人部门的相对平衡[9]。最后是项目退出监管阶段。根据法律规定,私人部门将在没有补偿的情况下将资产移交给政府部门并在PPP项目规定的合同期限届满后完全退出PPP项目。但实际上,私人部门通过连续的融资及PPP项目中产品和服务的提供,实现了PPP项目运作的有效性。项目完结后,政府部门会主动购买项目中的资产以弥补私人部门在PPP项目中的投资资金难以撤出所造成的经济损失。针对这种情形,监管机构必须做到两点。第一,必须评估需要购买的资产的价值;第二,确定购买资产的范围和私人部门退出的补偿金额,以此监督私人部门的退出。
(二)PPP模式中政府双重角色引发的冲突
首先,在政府部门与私人部门的合作过程中,因为缺少直接管理PPP项目的政府主管部门和明确的有关PPP项目的基本法,双方会在分工与权责方面出现划分不明的问题。长久以来,我国一直是政府主导公共产品的供给,这种传统观念深深扎根于人民的心中,政府仍难以彻底改变其观念。因此,在一些公共项目中,政府仍然承担着提供服务的主要责任,严重削弱了私人部门在PPP项目中的权利,使得合作伙伴关系没有真正落到实处,PPP项目的成效也不能达到预期。
其次,政府机构在PPP项目中扮演着双重角色,即公共产品和服务的提供者和公共项目运营监管者。政府的双重角色不仅仅带来的是公共服务的成效,同时也带来了更多职能冲突。虽然在PPP模式下,由私人部门直接供给公共物品,但政府作为项目的参与者依然要对公共物品的供给负责。因此,政府有义务和责任监督PPP项目。与此同时,由于政府部门也是PPP项目的合作方,这种合作伙伴关系会使得他们之间的利益关系更加密切。政府部门可能会带着偏向性的思想去监督项目的运营,这必然导致政府部门偏离监管机构的身份并在利益驱动下放弃应维持的公平地位。因此,由政府监督项目的运营往往不能真正实现项目的成效,保护公共利益。所以,在PPP项目中,政府所担负的双重角色之间的冲突在于PPP项目的合作方与监管者的中立地位之间的冲突。
三、PPP 模式中政府职能合理定位的建议
(一)对政府监管作用的法律保障
政府对PPP项目的监督同样也是一种权力,必须接受监管,不然极有可能走向腐败。而有效监督权力,则与相应的法律保障密不可分。因此,引入专门的PPP立法来确认和保护政府的监管者角色是大势所趋[10]。现阶段,我国还没有明确的、高层次的PPP立法,《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》及《国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》均不属于行政法规。国家发改委等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》及有关规范性文件和财政部发布的一系列规范性文件,不但法律层级较低,不能从根本上解决相应的法律障碍,而且不少文件指导性与原则性强,执行性与稳定性薄弱,法律规范不完整,无法向社会提供清晰的、可预测的和可操作的指导。
PPP项目的推动肯定要依靠多个部门的支持,仅就牵头部门财政部和发改委而言,由于立场和出发点不同,导致双方缺乏协调,各行其是,实际操作者无所适从。财政部起草的《政府采购法》中的规定与发改委起草的《招标投标法》中的规定长期存在冲突,PPP项目究竟应遵守哪一部法律所规定的程序呢?例如,根据《招标投标法》规定,在投标人提交投标文件之后便失去了再对文件进行改动的权利,但是PPP项目的复杂性和应用模式是不同的,确定合作方与合作方的实施方案必须经过多轮协商,为满足项目的需要进行充分的谈判,故该规定并不能提供充分的法律保障。为确保在全国范围内有序推广和实施PPP模式,要明确政府和社会资本方及其他参与者的权利和义务,以防止政府部门由于缺乏有效监督而滥用和不当行使公权力。因此,为有效保护社会资本主体和其他参与者的利益,有必要引入更高层次的专业、全面的PPP立法,提高PPP项目的原则性和稳定性。
(二)建立完善的风险分担体制
在PPP项目中,完善、健全的风险分担制度是政府部门和私人部门稳定合作的前提。政府关注的是项目绩效和公众接受度,私营部门则更关注超额利润和资本的有效利用。两者显示出的巨大差异对最终项目的效果产生了重要影响。因此,必须建立健全的风险分担制度。其一,按照法律规定原则,风险应由有过错的一方承担,由于私人部门本身经营不善所招致的风险由私人部门承担,由于政府部门决策失误或者没有尽到监管职责所引起的风险则由政府部门负责。其二,根据民法公平原则,对于不可抗力或者法律和公共市场无法及时预测和调整的风险,双方将平等协商并分担风险。有必要指出的是,应当为风险承担设定一个最大上限,不能让双方无限度承担风险。因此,保险制度有引入的必要性,超出设定上限范围的风险由保险公司承担。
(三)构建专门的政府职能体系
PPP模式是政府职能转变的结果,针对在PPP模式中政府由于身兼数职所造成的一系列矛盾与冲突,必须建立一个由多个行政部门参与并且责任分工明确的职能体系。这种主次分明的、多个行政部门参与的政府职能体系要求非常高的结构性和程序性。首先,国家发改委作为宏观调控部门,总体规划项目总量和资源配置结构,指导整体经济体制改革,研究制定经济社会发展政策。其次,财务部门作为核心部门,负责指导PPP项目并在指导过程中规范公私双方签订的PPP合同以保证合同的实现。最后,其他职能部门起补充作用,负责执行PPP项目中的具体工作。鉴于PPP模式中政府职能的划分,中国现行法律规定,监督职责由国家发改委,财政部,质量监督部等相关职能部门共同承担。但是,这种分散的监管体制不利于形成严密的监管体系,不能达到有效监管的目的。因此,应设立独立的专业监督部门承担监督市场的责任,即监督和管理公共产品和服务的质量、价格结构等。该部门的成员也应当挑选具有专业经济和法律知识的人员组成。
(四)“两个政府”的职能划分
为避免出现同一政府由于身兼数职而滥用监管权力的情形,各国往往采用“两个政府”的模式建立政府机构,这意味着一个政府只作为项目的合作伙伴参与PPP项目,根据PPP合同行使其权利并履行其义务。另一个政府作为独立专业的监管机构,具有较高权力,本着公平的原则,解决政府公权力与社会资本在合作过程中的问题,保障双方合作共赢。
“两个政府”模式表明,作为PPP模式中的合作伙伴的政府必须与作为监管机构的政府分开。一方面,作为合作方的政府不仅要履行作为合作方的义务,同时也要保证公共利益的实现;另一方面,在项目公共性的前提下,政府作为监管机构,通过合法保障PPP协议的内容维护政府权力与社会资本的关系。“两个政府”模式不仅可以达到有效提高私人部门参与公共事业积极性的目的,而且可以平衡政府与私人部门之间的差距;对于政府而言,划分了责任分担、减少了工作总量,使其可以更加专注于自身需负责的领域,从而提高工程质量和项目效率。只有这样,政府部门和社会资本方才能各尽其职,作为私人部门一方的企业和社会组织,负责与公共服务有关的设计、建设、投资、融资、运营和维护;作为公共部门的政府,承担建立制度、培育市场、加强监督、明确区分参与和监督、确保互利的职责。
参考文献
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