农田水利工程建设管理政策绩效研究 本文关键词：农田水利，工程建设，绩效，政策，研究
农田水利工程建设管理政策绩效研究 本文简介：摘要:根据鞍山市农村体制改革现状及市场经济体制的完善程度，针对农村水利基础设施存在的设备老化、重建轻管、权责模糊、年久失修等问题，利用DEA窗口模型探讨分析了政策绩效测度、差异演变态势。结果显示:现阶段农田水利工程建设管理的主要方向为逐步实现政策绩效的细化管理，为进一步提高处于饱和状态的水利设施利用
农田水利工程建设管理政策绩效研究 本文内容：
摘要:根据鞍山市农村体制改革现状及市场经济体制的完善程度，针对农村水利基础设施存在的设备老化、重建轻管、权责模糊、年久失修等问题，利用DEA窗口模型探讨分析了政策绩效测度、差异演变态势。结果显示:现阶段农田水利工程建设管理的主要方向为逐步实现政策绩效的细化管理，为进一步提高处于饱和状态的水利设施利用效率，应加强对农田水利的整体协调运作与管护措施的管理;为进一步提升仍具有一定的发展空间的水利设施整体协调运作能力，应积极采取相应的管护措施和充分发挥资本的积极参与作用;对农田水利建设开展系统、协同、全面、整体的改革，对于提高政策绩效管理水平和改革效率具有重要的积极作用。
关键词:EDA窗口模型;政策绩效分析;农田水利工程;鞍山市
现代化农业发展、生态文明、美丽乡村建设与农田水利工程密切相关，并且中国时空降水、水资源分布特征与农业生产力布局存在不协调性。在传统的水利工程建设中，水资源治理的首要目标是实现河流的防洪排涝，然而随着城市化、工业化的快速发展及人口规模的迅速增大，城镇生活、农业产业与生态环境之间的用水矛盾进一步突出，农田水利设施在满足以往的农业灌溉、防洪抗旱等基本的功能要求外，还要解决工程型、水质型、管理型与水源型等水资源短缺问题，农业水利的建设管理工作变得日趋复杂，在实际推进过程中面临着一系列的挑战［1－4］。通过实地考察及查阅有关资料，鞍山市及各区县政府相继出台了一系列的改进措施与改革制度，在促进农田水利建设管理的同时保证了各项工作的有效推进。虽然，在农业灌溉与供水方面鞍山市取得了理想的成效，然而并没有改变该区域农田水利有人用无人管的现象，能够满足农业灌溉的良好运行的水利设施数量并没有明显的增多，部分地区甚至出现降低了农田用水效率系数的局面，鞍山市农田用水保证率仍然处于较低的0.45－0.50水平。自鞍山市政府部门提出小农水重点建设区域以来，各级财政部门均增大了对水利配套资金的投入比例，由以往的10%提高至50%左右。但是，鞍山市农业粮食重点生产区域的财政投入仍然较低，仅仅依靠上级财政仍无法满足大型水利工程的正常运行与日常管理的经费需求，目前难以实现完全的转移支付。农民普遍存在水利设施建设意识薄弱和与己无关的思想，自“两工”制度取消以后农民参与农田水利设施管理与建设的积极性普遍较低，由此无法充分发挥水利设施的利用效率和末级渠系的建设功能［5－8］。目前，随着国内外资本、各界社会力量及财政部门对鞍山市农田水利资金投入力度的不断增大，该区域农业用水效率低、工程性与资源性缺水、水利管理规范性等问题仍未解决，个别年份甚至出现了农业灌溉费不降反升的局面。鉴于此，结合鞍山市经济社会发展与农田水利建设情况，利用DEA窗口模型系统、科学的研究分析了其绩效管理水平和政策制度的有效性。
1水利工程建设管理政策绩效分析
1.1评价指标与分析方法
自DEA窗口分析法1978年被提出以来已成功应用于多个领域，并形成了数百个DEA模型，对管理绩效利用综合指标来分析为DEA模型的基本理论，其评价指标受人为主观因素与投入、产出量纲的影响较低，能够更加客观、准确的反映各因素的投入与产出效率。以往的CCＲ、BCC模型为建立窗口分析模型的重要基础，基于面板数据的DEA分析法相对于其他多个模型存在明显的适用特点与优势［9］。因此，文章对鞍山市各区县采用DEA窗口模型客观、科学的评价分析了水利设施管理政策绩效，可为促进水利工程管理体系制度创新及管理效率提供一定参考，为实现制度政策的有效实施与分析提供理论参考。模型的输入、输出变量见表1.
1.2绩效测度分析
设DEA决策单元为DMU;(1≤i≤n)，DMUi存在m项输入和s项输出x1i，x2i，…，xmi、y1i，y2i，…，ysi(xji，yji＞0)，则模型矩阵输入与输出可表示为:X=［x1，x2，…，xn］，Y=［y1，y2，…，yn］(1)式中:X、Y分别代表绩效测度分析的多参数输入、输出矩阵。通常条件下，为检验分析DEA模型的有效性可引入下述等式模型，松弛变量与无穷小量ε为C2Ｒ计算公式的两个基本参数，其表达式为:式中:s+、s－分别代表s项输出与m项输入松弛变量;λ、ε分别为组合系数及某一较小的正数值，通常可设ε=10－6。设λ*，s*－，s*+，θ*分别为线性规划的最优解，当θ*值为1时，DEA具有弱有效的C2Ｒ为DMUi;若θ*为1且s－、s+值都为0，则DEA有效的C2Ｒ为DMi;选择鞍山市各县(区)2005－2017统计年鉴、政府工作报告作为数据主要来源，所选择的数据具有一定可靠性与代表性。选择DEA模型评价单元为鞍山市各区县农田水利设施，然后对各区域政策绩效测度利用DEA法进行评价。从经济学的角度可认为，为更好的满足农业生产用水最大限度的利用有限的水资源获得最大的产出，具体而言就是对鞍山市各区县农田水利供给绩效水平利用具体的数值大小来反映，最大限度的实现供给绩效的最优。然后通过对比分析绩效水平状况，确定各区县服务供给与政策绩效之间的差异程度，进而确定相应的改进措施［10］。结合DEA评价结果见图1，对比分析供给绩效与标准差在2004－2016年的变化特征。研究表明，鞍山市农田水利绩效管理在2008—2016年前后出现两个峰值，在2005－2011年期间的绩效水平总体呈不断上升变化特征;之后存在小范围的下降并趋于稳定，在2015年的下降幅度有所增大。在2005－2017年鞍山市农田水利供给绩效整体表现出小幅度的增大趋势。通过对比分析发现，鞍山市农田水利供给绩效水平总体呈增大趋势且增大幅度不明显，具体而言在2009年前后供给绩效的增大幅度显著，绩效评价标准差在2013年左右的降低幅度较为突出且绩效评价水平处于较低水平。在2009年前后鞍山市水利绩效评价表现出不断增大的趋势，在2014年个别区域的发展滞后，而大部分地区仍处于上升区域;在2012年前后鞍山市供给绩效水平的变化不显著，结合各区域农田水利调查结果和统计年鉴，在鞍山市主城区、满族县等具有较高供给绩效水平的地区呈一定的下降趋势，该变化特征与鞍山市水利供给绩效增大速度放缓的实际情况保持较好的一致性。
2政策绩效差异演变态势分析
对各区县政策绩效评价值进行统计分析见表2，然后将政策绩效水平按照窗口值变化趋势及大小情况分为政策绩效存在一定波动且总体处于较低水平、绩效水平逐渐降低且整体较高、绩效相对较高且具有一定波动3种类型。鞍山市铁西区、铁东区的政策绩效呈逐渐增长且总体较高的发展趋势，绩效平均值为0.59、0.91，且DEA窗口1#－13#窗口分析值为不断增大趋势;立山区绩效水平评价结果呈先增大后降低的变化趋势，峰值为0.78，13#窗口值的0.57相对于1##的存在一定的下降，由此表明快速达到绩效峰值的区域其下降速度也较快。根据统计年鉴、经济社会调查报告、政府工作报告等相关资料分析鞍山市2005－2017年区县的农村社会固定资产投资和农业机械总动力变化状况。结果显示，鞍山市农村水利固定资产投入增长速度显著高于农业机械总动力增长幅度，投入类指标增长趋势大于系统内其他各参数的产出类指标。根据实际调查数据，鞍山市各区县的资产投入与水利建设已接近饱和，从生长曲线的角度可认为该区域农田水利目前已处于成熟稳定阶段，绩效增长逐渐呈现出放慢的变化趋势。台安县绩效评价处于基本稳定状态且管理水平相对较高，该区域基础设施增长速度相对于快速增长的其他区域较为平缓。而在绩效水平整体较低且处于增长阶段的满族自治县，其农田水利基础设施还未发展成熟并处于快速增长状态［11］。通过计量统计分析，水利政策绩效在鞍山市各区县总体属于缓慢增长阶段，部分区域增长至最大值后逐渐下降。结合鞍山市农田水利管理与建设成效数据统计结果，充分考虑各区县水利建设实际状况，可将该变化规律从历史原因、财政管理两个方面作进一步的分析。结合我国发展历程可知，目前我国对农田水利的正常管理还处于磨合期的初始阶段，缺乏系统完善、统一管理的政府投递与政策放宽的接力体系，因此绩效评价达到最大值开始下降也是无可厚非的;另外，随着我国水利工程基础设施的快速发展，相应的配套设施、管理维护等制度政策还不够完善，在一定程度上影响着水利设施基本效用与功能作用的正常发挥。大量实践证明，随着社会资本的不断流入农村水利各项资源利用率得到显著的提升，实施的公办民管的政策措施显著提升了水利管理政策的效率，并对农村水利现代化发展起到一定的促进作用，进一步分析其原因为现代化步伐的加快与机械化普及率的提升，以及政府逐渐开放投资主体等促进了该区域农业水利各方面的发展［12］。
3结论建议
结合鞍山市农田水利建设实际状况，从管理政策的角度对其绩效水平利用DEA窗口模型进行科学、系统的研究分析。研究表明:鞍山市及其所管辖各区县的农田水利管理绩效处于缓慢增长的趋势，个别区域呈先增大后缓慢下降的变化趋势，引起该变化的主要因素有历史原因与财政管理。根据政策绩效存在的主要问题和鞍山市农田水利实际情况，在野外调查的基础上结合相关资料提出如下建议:①提高农田水利设施的有效使用率和使用者的管理水平，从而建立农村群众、基层政府协同治理，政府主导的农田用水管理体系。②坚持统分结合的基本原则，为充分发挥管理者、参与者、使用者及利益相关者等农田水利各方主观能动性与积极性，应建立适用于当地的治水管理制度。③为保障水利设施监督工作的健康运行、持续有效，鼓励支持农田水利民间资本的投入，发挥市长的带头作用。④从技术与制度两个方面入手，加快农田水利设施的管理改革与深入发展。⑤为保证农田水利建设与管理的良性循环，搞活水利设施运行与管理机制，不断深化小农水产权制度改革。
作者：刘茜 单位：辽宁省岫岩满族自治县水利事务服务中心
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