新时期如何全面提升政府公共关系职能 本文关键词：公共关系，新时期，全面提升，职能，政府
新时期如何全面提升政府公共关系职能 本文简介：摘要：在推进国家治理体系和治理能力现代化建设、深化“放管服”改革以及信息技术引发的媒体融合的新时代背景下，我国的政府公共关系职能全面升级，不仅在政府公共管理的各运行职能中直接发挥作用，由辅助性职能发展为核心管理职能，而且政府公共关系正在常态化，公关工具和手段上升为政府管理的日
新时期如何全面提升政府公共关系职能 本文内容：
摘要：在推进国家治理体系和治理能力现代化建设、深化“放管服”改革以及信息技术引发的媒体融合的新时代背景下， 我国的政府公共关系职能全面升级， 不仅在政府公共管理的各运行职能中直接发挥作用， 由辅助性职能发展为核心管理职能， 而且政府公共关系正在常态化， 公关工具和手段上升为政府管理的日常职能。由此政府公共关系也需要通过重视基于公共管理学科的政府公共关系理论研究、增强全体政府工作人员的公共关系意识、推动政府常态公共关系和建设性公共关系、组建政府的专门公共关系组织机构、完善政府与公众的媒体沟通等渠道来进行优化。
关键词：国家治理现代化； “放管服”改革； 媒体融合； 政府公共关系；
Research on the Optimization of Government Public Relations in the New Era
Abstract:In the new era of promoting the modernization of the national governance system and governance capacity, deepening the reform of “delegating, regulating, servicing” and the media integrating caused by information technology, the government's public relations function in China has been comprehensively upgraded. Not only does it play a direct role in various operational functions of public management, but also is becoming more and more popular, and public relations tools and means are becoming the daily functions of government management. Therefore, it must be optimized by attaching importance to the theoretical research of government public relations based on the subject of public management, enhancing public relations consciousness of all government staff, promoting normal public relations and constructive public relations of the government, building special public relations organizations, and improving media communication channels between the government and the public.
Keyword:modernization of state governance; Reform of “Delegating; Regulating; Servicing”; media integration; government public relations;
改革开放四十多年来， 我国经济社会发展成就巨大， 我国政府承担着回应人民日益增长的美好生活需要的重要任务；但是在发展的过程中， 各种社会矛盾和危机也不断产生， 人民在日常生活中的感受与美好生活预期之间存在的落差引起焦虑， 社会矛盾和危机的持续累积和集中爆发导致群体性事件等公共危机， 严重影响人民群众对党和国家的期待和信任；政府面临复杂严峻社会环境， 政治认同被削弱， 政府形象被损害。如2018年7月的吉林长春长生疫苗造假事件， 问题疫苗曝光后， 引起公众对疫苗的恐慌和对医药质量监管的质疑， 严重影响政府信用及政府形象。又如2018年我国发展面临外部环境变化及内部重大升级转型的复杂情况， 网络上不断流传有关否定我国基本经济制度的言论， 引起企业家和人民的焦虑及冲突。再如2019年3月的成都七中实验学校食堂事件， 引起了网民对学校食堂食品安全问题的愤怒， 对政府是否积极履职的质疑。
在以上公共危机中， 政府基本都能及时将其掌握信息向人民公布， 同时政府采取的公关手段也较为妥当， 比如都持续跟进、通过多渠道通报信息、召开新闻发布会等。可政府形象仍旧在这些事件中遭受打击， 政府信用受损被伤害。究其原因， 就是没有把政府公共关系作为一项核心的职能， 让其在政府公共管理过程中直接发挥作用；同时， 当前政府公共关系往往指向危机公关， 没有真正将政府公共关系作为一项常态化的、服务性的职能， 而将其作为社会矛盾的“灭火器”.可以说， 国家治理体系和治理能力现代化的推进、国家行政机关“放管服”改革的深入以及新媒体及媒体融合时代的到来， 都对我国政府公共关系提出了新的、更高的要求， 政府公共关系的职能正在升级， 政府公共关系的水平和能力必须优化 （见图1） .
一、我国政府公共关系的新时代背景
政府公共关系是指政府塑造自身良好形象， 并通过传播等活动协调与社会各方的关系， 在公众中树立应有形象， 得到公众对政府工作的支持， 从而更好地进行国家和社会公共事务管理的活动。现代政府处于复杂的行政环境中， 政府行为虽然能够能动地改变行政环境， 但是行政环境的规定性作用却是客观存在的。政府公共关系是政府在现代公共治理中产生的一种特殊行为， 必然受到各种政治、经济、科技等环境背景的深刻影响。
（一） 国家战略发展背景：国家治理体系和治理能力现代化需要政府公共关系体制和活动与之相适应
党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， 提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化。”把“国家治理体系和治理能力现代化”作为党和国家事业的总目标之一， 对于我国的社会主义事业来说， 具有重大而深远的理论与现实意义。[1]从学理和实践角度看， 对于国家和社会公共事务的目标而言， 统治是通过管理者的命令来实现的， 管理由偏重公权力主体以法律的权威来实现， 而治理则强调通过自组织的网络以多种模式来实现。相较于统治和管理的自上而下的权力运行模式， 治理的权力运行多是平行的 （甚至有自下而上的运行） , 并且治理也涉及到更大的公共领域范围。[2]全球治理委员会 （Commission on Globle Governance） 在其1995年报告中将治理的典型特征归纳为： （1） 既不是规则体系， 也不是行动， 而是过程； （2） 建立在调节， 而不是支配上； （3） 同时涉及公共和私人行为体； （4） 不是正式制度， 但依赖持续互动。[3]可见国家治理的独特性在于：它突显了国家政权的管理者向国家政权的所有者负责， 它强调国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者与政府、市场、社会等合作治理的模式；它把提升人民的公共利益与维持国家的公共秩序放在同等重要的地位， 而增进人民利益和维护国家秩序的能力就是国家治理能力的主要表现。[4]
图1 新时代政府公共关系优化系统图
国家治理不仅意味着国家和公共事务的治理主体是多元的， 政府还需要与其他非政府的治理主体形成协商式的合作模式；而且在治理方式上也更偏重基于与公众互动的调节手段。在此情势下， 政府的角色要发生变化， 可沟通的政府成为必要和必然。为了适应新的治理模式， 政府与社会和公众的关系更需要加以调适， 在政府公共关系体制和活动上都与国家治理体系和治理能力现代化相适应。
（二） 国家行政管理改革背景：“放管服”改革深化更需要良好的政府形象和公众关系
“放管服”是行政管理体制方面的重大改革。2015年5月12日， 李克强在电视电话会议上首次提出“简政放权、放管结合、优化服务协同推进， 即‘放管服’三管齐下”.2018年李克强总理又提出“企业开办时间再减一半、项目审批时间再砍一半、政务服务一网开通、企业和群众办事力争只进一扇门、最多跑一次、凡事没有法律法规依据的证明一律取消， ”这就是推动放管服的六个“一”.[5]在2019年3月5日开幕的十三届全国人大第二次会议上， 李克强总理做政府工作报告谈到2019年政府工作任务时再次强调：要深化“放管服”改革， 推行网上审批和服务， 持续开展“减证便民”改革行动；建立政务服务“好差评”制度， 服务绩效由企业和群众来评判。政府部门做好服务是本分， 服务不好是失职。[6]
“放管服”改革充分体现了“以人民为中心”的宗旨， 是新时代我国政府公共关系工作的政策依据；同时， “放管服”改革落实到位的结果也将体现在良好政府形象和公众关系的塑造和形成上。
（三） 信息技术发展科技背景：媒体融合不断推进为政府公共传播提出了具体要求
信息技术突飞猛进也使人类进入公共治理时代， 互联网和大数据技术首先引起政府的内部治理结构重组， 也直接影响到政府与外部社会的关系， 更使政府与社会的沟通工具--传媒发生了重大的变革。[7]国务院在2015年8月印发的《促进大数据发展行动纲要》中， 提出大数据已成为提升“政府治理能力的新途径”.大数据因其数量庞大、数据多样性、高质量等特征， 为政府公共关系带来了新的机遇， 政府机构有望通过新技术手段， 实现畅通的信息传播和社会互动。[8]作为公共关系三要素的之一的传播媒体也随科技进步发生着重大变化。信息技术和数字技术的发展不仅打破了媒介之间原有的界限， 更促进了传统媒体与新兴媒体的深度融合。2019年1月25日， 习近平总书记在政治局第十二次集体学习上， 深入分析全媒体时代的挑战和机遇， 把脉媒体融合， 做出重要指示， “要运用信息革命成果， 推动媒体融合向纵深发展， 做大做强主流舆论， 巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础， 为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供强大精神力量和舆论支持。”[9]这个重要讲话不仅为新时代融媒体提出了新的政治任务， 更为政府传播活动提出了具体要求。
二、新时代我国政府公共关系职能全面升级
随着新时代的到来， 国家治理现代化、国家行政管理改革、信息科技和媒体融合的深化更将促使我国政府公共关系职能的升级。
（一） 政府主体的公共性和权威性：政府公共关系是一种不同于企业公关的特殊管理职能
作为一种特殊的管理职能， 公共关系可以使组织确立和维持与公众之间双向的交流、理解与合作。公共关系职能在不同类型的组织中具有不同的重要性， 客观原因是不同类型的公共关系受到不同公众的数量和公关类型限制， 公共关系主体决策自由裁量权的受限程度不同， 以及公关主体的成员与公众的信息对称程度不同；更主要的原因在于主观上政府和企业作为公共关系主体具有完全不同的价值追求和社会地位， 即显着的政治性和公共性。[10]政府公共关系在形式和外延上体现的是公共关系活动的共性， 但是内涵必然与企业公关等有本质不同， 主要表现在政府公关的要素和目标的特殊性， 如作为公关主体的各级政府的唯一性、权威性和层级性， 作为公关客体的公众的广泛性， 传播工具的多样性以及全心全意为人民服务的宗旨等。[11]
（二） 政府公共关系在政府公共管理中直接发挥作用：由辅助性职能发展为核心管理职能
1. 我国的传统政府公共关系：服务于政府目标的辅助性职能
政府与公众之间有效的信息沟通与交流是达成彼此理解和信任的基础和必要途径， 因此以往对政府公共关系的首要职能往往界定在有效达成政府与公众的信息沟通， 即通过信息职能， 为政府决策和政策执行提供服务， 促使政府与社会的关系更加和谐一致。[12]在此界定下， 政府公关的信息工作主要体现为各种法定的政务信息公开以及政务新闻报道。但是由于政府体系的相对封闭性， 不可避免地造成双方的信息不对称， 公众也很难直接看到政府内部的结构和运行机制， 只能通过政府外在的行为进行推测， 对政府的信任度出现折扣， 所以信息公开还需改进， 才能提高公众对政府的理解和信任。此外， 我国的各级政府都举办包括报纸、广播、电视等新闻媒体， 利用媒体进行政务新闻报道是政府传播的主要手段， 既能建立政府与公众的联系， 更能传达政府的政策主张。[13]
2. 国家治理现代化推动我国政府公共关系上升为核心管理职能
传播是与人类生存与发展相伴随的一种社会现象， 在政治的组织和实施中， 传播占有关键的一席。[14]媒介不仅是信息传播的渠道， 同时传播活动也能改变受众的思想观念。“在整合政治过程中， ‘有组织的说服活动’即宣传在维持或制造共识， 形成社会的主流价值体系”, “宣传是以传播者为中心， 对于传播的内容具有‘价值正确性’、目的正当性与功能确定性， 而传播则是以交互主体性即传播者与受众的博弈关系或交易关系为中心， 对于传播的内容则具有价值的相对性、立场多元性 （自利性） 和功能的不确定性。”[15]可见宣传与传播的区别在于：宣传是以传播为基础构建和维护主流意识， 起到引导社会舆论的作用。2019年1月25日习近平在视察人民日报时强调， “要旗帜鲜明坚持正确的政治方向、舆论导向、价值取向， 通过理念、内容、形式、方法、手段等创新， 使正面宣传质量和水平有一个明显提高。”[16]
随着国家治理现代化的推进， 以媒体为介质的政府信息公开和政务新闻报道逐渐上升为信息反馈和舆论引导的高度， 政府传播由以客观报道为特征的政务新闻传播升级为带有主观价值标准的政务宣传。由党和各级政府举办的主流媒体要在融合的基础上， 提升其政治引领和舆论引导功能。这使我国新时代政府公共关系上升为核心政府职能， 同时政府公共关系还将在公共政策和政府治理过程起到关键作用。
（三） 政府公共关系常态化：公关工具和手段上升为政府管理的日常职能
1. 我国的传统公共关系：政府形象塑造的工具
政府公共关系作为一种政府功能发挥的特殊渠道， 其工作目标还包括努力树立政府形象、提升政府影响， 争取公众支持。政府形象包括行政体制、行政首长的人格魅力、公务员的精神面貌、机关工作作风、办事效率等等一系列指标， 是各政府部门的活动所引起公众的思想和感性活动的具体形状或表现， 是政府行为和工作成果在公众心目中的综合反映， 是公众对于政府行为的总体评价。[17]一般地， 政府形象塑造的工作要点在于政府工作的制度化、文明化、实事求是， 即政府公关人员既能依法照章办事， 又做到文明礼遇人民群众、一切从满足公众的实际利益出发。[18]
2. 行政改革促使我国的政府公共关系工具升级为政府管理的日常职能
我国行政体制改革的深入， 对政府管理的制度化、文明化和服务性提出了更高的要求。“放管服”是我国行政管理体制改革的进一步深化， 标志着某些政府不该有和管不好的权力回归社会和市场， 简政放权意味着政府要放弃或弱化某些经济运行职能， 同时要强化公共服务职能， 政府公共关系职能应该属于公共服务职能之列。由于我国经济和社会进入转型期， 多元利益相互交织， 各种社会矛盾频发， 群体性事件及其苗头时常出现， 政府的公信力受到挑战。
在此形势下， 政府公共关系不仅成为政府职能的一个方面， 更是政府服务人民的社会职能的重要内容。李克强总理谈到放管服改革的落实时强调：“大力推进权责关系的重塑、管理模式的再造、工作方式的转型”, “面对人民群众日益多样和个性化的物质文化需求， 我们不了解、不熟悉、不适应的方面有很多， 必须加快学习新知识， 掌握新本领， 学会用全新的方式管理经济和社会事务。”[19]由此看来， 以往那种以政府行政权威为主要手段， 以政府公关为补充手段的管理模式已经不能适应国家治理和政府职能转变的需要， 政府公共关系必须上升为“放管服”改革的重要手段， 良好的政府与公众的关系也是“放管服”改革最终要达成的结果。“放管服”改革需要政府机关和公务员在观念意识、制度建设和日常工作中都充分体现简政放权、照章办事、服务公众。政府公共关系的构建不是政府专门机构的事情， 而要融入所有政府管理的日常工作中去。
三、新时代我国政府公共关系优化路径
（一） 重视基于公共管理学科的政府公共关系理论研究
目前， 学术界对政府公共关系基本原理的研究还比较薄弱， [18]主要表现在：一是研究多在新闻传播学科范畴中进行， 并聚焦媒体传播视角；二是侧重危机管理， 忽视常态政府公共关系研究；三是研究多停留在政府公共关系的信息沟通和政府形象塑造职能等外在形式和层面；四是没有把政府公共关系研究放在我国改革发展的大环境和行政体制改革的行政环境下， 没有形成系统的、符合中国实践需要的政府公共关系理论体系。如上文分析， 政府公共关系在国家治理现代化和行政职能转变的背景下， 已从政府治理的辅助工具上升为贯穿政府日常工作的主要职能， 领导干部和公务员的公共关系意识和日常实践都需要系统全面的理论指导， 政府公共关系学应该也必然成为公共管理学科的重要研究领域和方向。
（二） 增强全体政府工作人员的公共关系意识
首先， 对于大多数政府公务人员来说， 树立面向公众的良好关系理念要摒弃政府公关活动是“搞关系”、“操纵民意”的错误认识；更不能因为手握行政权力就自认为高高在上， 不能跟老百姓耍官僚作风；要摆正人民公仆的位置， 真正树立为人民服务的意识。其次， 在推进“放管服”改革、转变政府职能、建立服务型政府的行政环境下， 每个政府工作人员应该自觉树立自身良好的公务形象， 引领舆论导向， 以一己之力在日常的工作中塑造和传扬政府形象。这要求公务员切实贯彻为人民服务的宗旨， 坚持人民本位， 心为民所系、权为民所用；无论是公共服务还是政府监管都要以实际行动体现服务宗旨， 尽可能减少强制性手段， 多采用协商民主的工作方式， 提高与公众的沟通能力， 增强公众对政府的理解和认同。
（三） 推动政府常态公共关系和建设型公共关系
1. 以常态政府公共关系建设消减公共危机的发生
一般地， 根据公关活动所处的环境状态， 政府公共关系分为常态公关和危机公关两种。政府常态公关是在平时和正常的环境条件下的公共关系活动；相反， 政府危机公关则是在风险和危机状态下的公共关系活动。常态公关具有更高的目标确定性、主体权威性、客体的可预期性、行为的主动性、手段的合法性和效果的可评估性等特征；相较于常态公关， 政府危机公关在公关活动的各要素中都具有被动型和复杂性， 特别是公关活动的管理和控制难度更大， 但是效果反而很难预期， 甚至难以达成预期效果。当前在我国的公共治理实践中出现了公共危机事件频出、政府疲于应对的局面；而近年学术研究的重点也逐渐放在政府危机管理上；这种理论和实践的现状足以说明我国的政府常态公共关系建设的薄弱。因此推动我国常态公共关系是关键所在， 这不仅能够从正面充分利用和发挥我国政府公共关系资源的优势， 更能以日常扎实的工作规避和减少危机和风险的发生， 从而实现政府与公众关系建设的良性循环和发展。
2. 依靠建设型公共关系扭转目前政府公共关系的被动局面
公共关系的功能和模式正在从传统的维系型、防御型、矫正型走向建设型， 即公共关系主体为了开创新局面、直接推动组织发展而进行的公共关系活动， 企业公关中的开业庆典、新产品发布等都属此列。建设型公共关系属于常态公关， 是更具战略性、主动性和创新性的公关活动。新时代我国政府公共关系组织机构应该着重致力于推动建设型公共关系， 高屋建瓴、勇于创新、以积极主动的姿态服务公众， 精心策划的公共政策宣讲和发布、开诚布公的行政听证会、专业的城市品牌推介等都是政府应该积极主导的建设性公关活动。
（四） 组建政府的专门公共关系组织机构
政府公共关系组织机构是政府公关三要素之一的主体要素， 是专门履行本政府机关公关任务的专门职能机构。目前， 我国绝大部分政府机关没有设立专门的公共关系机构， 各级政府的现行组织体制中有一些承担公共关系职能的部门， 如宣教、新闻发布、民政、信访， 政府机关的办公厅 （室） 则在日常工作中承担与社会和公众的沟通和联络。这些政府部门一方面发挥了政府既往所需要的公共关系作用， 另一方面也存在着职能交叉重叠和职能真空共存的问题， 很难系统地维系政府的常态公关需要， 更难以推进建设性公共关系， 甚至造成危机处置也过度倚重府外的公关公司。另外， 从管理功能上看， 上述履行政府公共关系职能的政府部门作为政府公关的组织机构， 一般处于政府职能“边缘”和“中介”的地位， 即“处于决策部门与其他专业职能部门之间、组织与外部环境之间， 担负着建立联系、沟通信息、咨询建议、辅助服务、策划组织、协调行动等责任。”[21]
随着新时代公共治理和政府战略管理的需要以及政府公共关系职能的升级， 政府公共关系组织机构的非核心地位应该得到校正， 以使政府公关这一关键职能和常规职能得到充分发挥。为此， 应在各级政府机关中设置专门的、综合性的政府公共关系部门， 或者强化和提升政府办公厅 （室） 的公共关系统筹功能， 使它们成为一级政府的综合性公共关系组织机构；这个机构的人员不仅是政府行政管理的专家， 更要是公共关系理论和实践的行家。政府专门公共关系机构的主要作用在于：制定本级政府公共关系的基本原则和工作方针， 统筹和领导各承担相应政府公共关系职能的部门工作， 代表本级政府开展常态公共关系工作。
（五） 完善政府与公众的媒体沟通渠道
政府、传播、公众是政府公共关系的三个基本要素， 政府是政府公关的主体， 公众是政府公关的客体， 传播则是连接政府与公众的纽带， 是树立政府在公众中良好形象的重要渠道。媒介是传播的工具和渠道， 是传播的最主要要素。在政府公共关系中， 把政府利用传媒开展的活动称为政府传播， 而基于公共治理的政府传播是政府公共传播；在我国进行国家治理体系和治理能力现代化建设的时代背景下， 政府公共关系所倚重的传播活动当属于政府公共传播。现时代互联网信息技术支撑的新媒体频出， 媒体融合也是趋势使然， 因此政府公共传播需要切实以国家治理现代化为目标， 充分利用新媒体和融媒体的传播优势， 完善政府与公众的媒体沟通渠道。
1. 优化传统媒体能力， 以融媒体渠道克服传统大众传媒的沟通瓶颈
传统大众传播媒体是指不依赖互联网信息技术的以纸质和无线或有线技术介质传播信息的媒体， 主要包括报纸、期刊、广播电视等。与新媒体相比， 它们在信息沟通上的单向性不利于政府与公众的互动联系， 同时民情民意不能全面通畅地到达政府部门也会对政府的舆论引导和政策宣教效果打折扣。新技术打破了媒介之间的固有界限， 为传统媒体与新媒体的融合提供了条件， “融媒体”这个概念也在此时代背景下应运而生。在我国， 传统媒体的融媒体发展之路呈现阶段性特点， 即：初级阶段的“传统媒体+互联网”, 中级阶段的“互联网+传统媒体”, 以及现阶段的全媒体时代。因此我们定义融媒体为传统媒体为扩大在网络空间的舆论影响力， 基于现代互联网技术和通信技术平台， 打通传播介质之间的界限， 在内容、渠道、平台、经营、管理等方面进行传统媒体与新兴媒体不同媒体形态的融合， 最终形成生产方式和理念互联网化的新型媒体， 是具备媒体资源、内容生产、传播渠道、组织架构的媒介实体。可见传统媒体实现融媒体转型后， 其原有的传播能力得到优化升级， 主流媒体的传播优势和效应重新突显。特别是在我国传统媒体国有政策不动摇的情况下， 融媒体的属性必然也是国有的， 其传播活动必然要符合马克思主义新闻理论的基本原则；在新媒体技术的支持下， 融媒体又能插上更有力的传播翅膀， 助政府公共关系优化一臂之力。
2. 全方位优化传播渠道， 通过整合传播开拓政府公共传播
新媒体作为一种新型媒介形态， 在技术手段、传播方式和传授关系等各方面都给政府公共传播带来了深刻的影响， 主要体现在：实时与裂变的传播技术提升了信息交互的广度和速度， 微信、微博、社交网站和论坛等平台使政府单一权威信源的格局被打破， 基于互联网开放与交互的信息沟通使信息的传播者和接受者角色随时转换。[22]在我国， 由于个人具有新媒体的举办权， 所以在新媒体发展迅猛的今天， 客观上已经形成了一个与主流媒体共在的意见表达和舆论场所。在国家治理现代化进程中， 这些新媒体平台也是促进社会主体参与国家治理的重要途径， 其社会影响力也日益加强。因此， 政府在新时代优化公共关系的过程中， 不仅要科学、合法、有效地监督和引导新媒体的舆论场， 更要利用政务微博、政务微信公众号等多种有影响力的新媒体平台作为政府声音和形象的输出渠道， 形成与融媒体联动的整合传播格局， 达到政府公共关系优化的效果。
参考文献
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[21]刘梦秦， 刘智勇。论政府公共关系的基本原则[J].软科学， 2012 （1） .
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