新时代法治政府的功能、特点及趋势 本文关键词：新时代，法治，趋势，功能，政府
新时代法治政府的功能、特点及趋势 本文简介：摘要：十九大报告对新时代法治政府作出了顶层设计。应当如何把握新时代法治政府精神,新时代法治政府精神与传统法治政府的特性有何逻辑关系,新时代法治政府精神具体如何构型等都是一系列需要从理论上解决的问题。法治政府建设具有自身的运行规律,2004年和2015年两次系统性的构建工作已使我国法治政府具备自身的质
新时代法治政府的功能、特点及趋势 本文内容：
摘要：十九大报告对新时代法治政府作出了顶层设计。应当如何把握新时代法治政府精神, 新时代法治政府精神与传统法治政府的特性有何逻辑关系, 新时代法治政府精神具体如何构型等都是一系列需要从理论上解决的问题。法治政府建设具有自身的运行规律, 2004年和2015年两次系统性的构建工作已使我国法治政府具备自身的质的规定性。然而, 随着新时代的到来, 即使是2015年法治政府的新的顶层设计在诸多方面亦不能适应新的社会主要矛盾和新的时代精神, 法治政府必须寻求新的构型并确定新的发展方向。具体而言, 我国新时代法治政府的构型及其走向应当表现为:小型化、简约化、服务化、生态化、商谈化、变革化。
关键词：新时代背景; 法治政府; 时代精神;
中共十九大报告对新时代法治政府作出了顶层设计，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”、“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。[1] (P.39) 那么，应当如何把握新时代法治政府精神?新时代法治政府精神与传统法治政府的特性有何逻辑关系?新时代法治政府精神具体如何构型?本文将就我国新时代法治政府精神的核心问题进行研究，希望能够引起我国学界和实务部门的重视，共同推进我国法治政府建设。
一、我国法治政府建设的历史回顾
2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，这是我国首次通过行政规范性文件的形式对我国法治政府进行规范和调整。在此基础上，2015年我国又发布了《法治政府建设实施纲要 (2015-2020年) 》，这是对我国自2004年到2015年法治政府建设的回顾与总结，并在前期建设的基础上作了进一步的深化和拓展。我国法治政府建设的历史考量必须考虑三个方面的背景，一是改革开放的背景。1978年改革开放意味着我国政治、经济、文化等社会格局发生了深刻变化，这些变化也反映到了法治政府建设上。应当说，依法行政的概念就是改革开放的产物。因为我们在改革开放初期就确立了我国的法治原则，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。该法治原则与法治政府有着天然的联系，虽然在改革开放初期我国尚未用法治视角考量政府行为，也没有提出法治政府的概念，但依法行政观念已被社会所普遍接受。因此，必须在改革开放的大背景中考量法治政府。二是依法治国的背景。法治政府存在于我国的法治大系统之中，依法治国是用法治的手段对国家所进行的治理。“依法治国”概念早在1999年的宪法修正案中就有了规范化表述，该修正案指出:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”法治政府概念的提出与我国对依法治国的理性认识密不可分，依法治国概念之中包含了用法律治理国家权力、治理行使国家权力的相关政治实体和政府机构等内容。法治政府与依法治国彼此相互依存。换言之，只有深刻领会依法治国的内容和科学内涵，才能领会法治政府的涵义。三是行政法治的背景。行政法治相较法治政府而言，内涵更为广泛。总体来说，行政法治由两个板块构成，一个板块是规范行政相对人行为的部分。例如，我国部门行政法所涉及的法治内容。另一个板块则是规范政府行政系统行为的部分。例如，我们引以为豪的行政六法1就是规范行政主体及其行为的。上述两个板块相互制约和相互补充，共同构成了行政法治。也就是说，我们既不能离开前者而考量后者，也不能离开后者而接近前者。法治政府是本文研究的重点和对象，而法治政府的研究无论如何也不能够离开行政法治的两个板块。上述三个方面的背景是我们对法治政府进行历史回顾时必须嵌入的几个元素。依照不同时期呈现出的不同法治政府精神内涵，我国法治政府建设的发展过程大致可分为行政管理、行政控权、行政程序主义和行政契约主义四个历史阶段。
(一) 行政管理阶段
把政府行为与法治联系在一起应当说是改革开放的结果，正如我国在改革开放初期提出了社会主义的法治原则，该原则同样适合于政府行政系统。在此之前，人们通常不会将政府行为与法律联系在一起，更不会用法治精神来考量政府行为。基于此，我们认为法治政府的研究起点应当是改革开放以后，我们对法治政府历史阶段的划分也是以此为起点的。第一个历史阶段以1978年为起点截至1989年，我们称之为行政管理阶段。之所以以1989年为第一个历史阶段的终点，是因为我国出台了《行政诉讼法》，而在此之前我国尚无一部真正意义上的行政法律。该历史阶段更多地强调政府行政系统的管理职能，该管理职能也是我国传统上将行政法理解为管理法的结果。有学者对管理法的精神作过这样的描述:“行政法是一切行政管理法规的总称。”[2] (P.1) 这句话非常生动地刻画了行政管理阶段的法治政府精神，在这个阶段政府行政系统是一个完整的管理主体，它所具有的是管理人格而不是法律人格。它的职能是履行行政管理职能，在多数情形下不但可以履行管理行为而且能够形成行政管理中的规则，诸多方面行政管理的秩序也是由政府行政系统设计的。严格来讲，这个历史阶段的法治政府精神与新时代法治政府精神还有非常大的距离。
(二) 行政控权阶段
1989年我国制定了《行政诉讼法》，该法第1条明文规定了立法宗旨，“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”该条明确地指明了《行政诉讼法》立法宗旨就是保护行政相对人的权益，通过保护行政相对人而规范政府行为。《行政诉讼法》的制定在我国法治政府建设中的里程碑事件，不但将政府行为纳入到了行政法治的范畴，更为重要的是纳入了司法审查的范畴。有关政府行为的司法审查，有学者有过这样的论断:“我们视司法审查为一种程序……至少在红灯理论者看来，它是控制政府和行政机关的制度。”[3] (P.974) 司法审查的本质就在于通过司法行为以及行政相对人的行为，对政府行政系统的权力进行约束和控制。《行政诉讼法》的出台并非偶然，与我国改革开放以后对法治政府的系统研究以及我们在法治政府建构中的宽容精神有天然联系。正是由于我国学界和实务部门广泛接受了“控权论”的行政法治，才促成了《行政诉讼法》的出台。英国著名学者韦德以简明的语言击中了控权论的精神实质，即“行政法定义的第一个含义就是它是关于控制政府权力的法。”[4] (P.5) 控权意味着法律尤其行政法对政府行政权的约束，法治政府说到底就是运用法治思维和手段，规范和约束政府行为。至少在特定历史阶段中，控权精神是人们普遍公认的一种较为理性的行政法治精神。与这一历史阶段相适应，除了对政府行为进行司法审查之外，法治政府精神主要体现在“法制”向“法治”的转化，宪法中确立了由“法制”向“法治”转化的理念，学界将“法制”向“法治”转化理解为法治的核心，尤其公法制度的核心是约束公权力主体的行为。1997年中共十五大报告明确指出:“依法治国的关键是依法行政”。1989年至1997年构成我国法治政府建设的第二个历史阶段。
(三) 行政程序主义阶段
这一阶段以1997年为起点，以2003年《行政许可法》的出台为最后的标志。之所以说它是最后的标志，因为在此之前我国行政程序的构建已经完成了部分路径。1996年我国制定了《行政处罚法》，1999年制定了《行政复议法》，2000年制定了《立法法》，这三部法律与《行政诉讼法》形成呼应之势，又与《行政诉讼法》的功能定位存在一定差异，共同完成对行政行为的程序规制。行政行为应当受到程序规则的约束，《立法法》以及配套法规2对抽象行政行为的程序作了规定。通过这样的规定，政府行政系统要做出抽象行政行为必须有程序上的行为准则，必须按照法定程序来实施抽象行政行为。例如，《行政法规制定程序条例》第12条规定:“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。”而《行政处罚法》、《行政许可法》是专门规范具体行政行为的法典，《行政处罚法》所规定的是行政处罚程序，《行政许可法》所规定的是行政许可程序。《行政复议法》虽然是行政救济法的范畴，但它也涉及到了相关程序和行为。例如，《行政复议法》第17条第1款规定:“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”在这一历史阶段，我国将行政程序提高到了前所未有的高度，使得我国2004年在《全面推进依法行政实施纲要》中将程序正当作为法治政府的核心意涵:“程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”行政程序主义作为新的历史阶段法治政府精神标志着我国法治政府上了一个新的历史台阶，也标志着我国的法治政府精神已经与法治发达国家的法治政府相关理念相契合。应当指出，在这个历史阶段我们也只是认识到了程序的重要性，在程序立法的基础上还没有达到相对较高的境界。典型例证是我国尚未制定一部统一的行政程序法。但无论如何，行政行为应当遵守程序规则已深入人心，人们已经不再怀疑程序的重要性，不再怀疑程序的主、客观价值。
(四) 行政契约主义阶段
契约本是私法范畴的概念，是平等主体之间意思自治的产物。在私法关系中，两个不同主体之间的法律关系是平等的，双方通过平等的权利和对等的义务有机地联系在一起，与公法上行政机关和行政相对人的权利和义务关系形成鲜明对比。在传统公法理论中，行政机关和行政相对人之间不是平等或是对等的关系，而是单方面性的行政高权关系。我国学界在对行政法关系的表述中常常认为行政法关系具有单方面性，例如有学者指出:“行政法律关系具有下列几个明显的特征:……行政法律关系权利义务的对应性和不对等性”[5] (P.162-164) 。这比较客观地反映了公法关系的状况。然而，近年来我国在行政法治中引入了契约的手段，我们通过行政合同实现行政管理，而行政合同是由行政主体与行政相对人之间签订的，通过合同关系的方式，行政主体吸收行政相对人介入到行政过程中来。通过行政合同，行政主体改变了它与行政相对人在传统法治中的不平等关系和不对等关系，而建构了一种新的互为权利主体和互为义务主体的关系模式。至今，我国已在诸多管理领域和管理范畴采用行政契约方式达成行政任务，诸如公用事业的特许经营、征收补偿协议、辅警的配置等等。契约所连接的是行政主体与其他社会主体的关系，其不可忽视的价值在于赋予了法治政府精神新的涵义，使法治政府精神中有了私法的内容和理念。私法理念渗入公法的典型例证即是私法中的王牌原则“诚信原则”演化成为我国行政法上的“信赖保护原则”，究其根源还是在于法治政府的行政契约主义上。因此，自2004年起至今构成了我国法治政府建设的第四个历史阶段。
二、新时代法治政府的功能
新时代法治政府的功能必然要发生一定的变化，这种变化的缘由存在于下列三个方面。第一个方面是社会主要矛盾的变化。我国传统的社会主要矛盾或者说我国在传统上对社会主要矛盾的表述是这样的，人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾。这个表述客观的反映了我国传统的社会格局。而进入新的历史时代以后，我国社会主要矛盾发生了结构性变化，这个变化被表述为:“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人的温饱问题，总体上实现小康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”[1] (P.11) 即是说，在新的历史时代，人民对美好生活有更高的要求和期待，它已经超过了单一的物质方面的要求，已经从物质层面上升到了精神层面。而与此形成对照的是我国经济社会文化等方面发展中所遇到的瓶颈，该瓶颈便是发展的不平衡和发展的不充分。新的社会主要矛盾是一个社会化的问题，是一个机制化的问题，是一个结构化的问题。它不仅仅体现在社会过程的某一个单一方面，而存在于整个社会机制之中。深而论之，该社会主要矛盾对法治国家、法治政府和法治社会都有非常深刻的影响。如果说传统的社会主要矛盾只是体现在对法治社会的影响层面上的话，那么新的社会矛盾则除了对法治社会有影响外，还要影响法治政府和法治国家，它改变了政府在新的历史时代的角色定位和功能转换等。因此，法治政府新的功能的背景便必须从新的社会矛盾中进行解读。第二个方面是治理方式的变化。新的历史时代，我国在治理方式上也要发生深刻变化。中共十九大报告关于治理方式就有诸多新的表述，例如我们强调了社会自治的重要性。传统的治理是由政府行政系统主导的治理，它是国家政治机制运行的结果。而在新的治理格局中，诸多社会主体本身就是一个治理主体。我国明确地提出了在某些方面必须强调社会自治，如在农村基层治理中，十九大报告就提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”[1] (P.32) 还如我们在传统治理中强调政府行为的单方价值，强调治理过程中的行政高权，而十九大报告则重点强调“协商在治理中的重要性”，提出了“有事好商量，众人的事情由众人商量”等极富时代特征的表述。而新的治理方式对法治政府提出了新的要求。法治政府的新功能与诸种新的治理方式是相辅相成和高度契合的，我们要对法治政府的新功能进行定位，诸种新的治理方式自然而然地成了新的考量标准。第三个方面是行政精神的变化。在传统法律理论中，行政精神被表述为:“行政是国家机器为实现其目的，特别是为了执行法律而运行着的国家权力。”[6] (P.83) 显然传统的行政精神是以政府为本位的精神，是以强迫或者刚性手段为主要特征的精神。而新的历史时代的行政精神已经有所超越，一方面我们强调社会公众对行政过程的有序参与，强调行政决策和行政执法必须存在于相对人的介入之下。另一方面，我们还提出了服务型政府的理念，服务型政府理念的正式提出意味着整个行政法治精神的变化。而行政法治精神的这种变化，必然要渗透到法治政府之中，新的法治政府要凸显柔性的行政方式，要凸显政府的服务功能等等。
总而言之，上述三个方面是法治政府新功能定位的逻辑前提。具体而论，法治政府的新功能在新的历史条件下主要表现为下列几个方面:
(一) 福利功能
“福利国家”是法治发达国家对当代国家特征的描述，有学者将它的涵义描述为:“我们时代的基本心理特征是恐惧凌驾于自信至上……每个阶级的每个人都试图将个体的生存寄托于国家，视国家为强大的供给者。”[7] (P.19) 这表明在福利国家的概念之下，包括政府行政系统在内的整个国家政权体系必须以社会福利为存在的基础，社会福利及其创造构成了国家的基本功能，这也是行政系统所追求的行政目标。我国还不能够与西方意义上的福利国家相等同，换言之，我们并不认为我国的国家形态已经进入到福利国家的时代。然而，追求福利的最大化已是新的历史时代下我国的主要目标。十九大报告所提出的全面建成小康社会的方略就已经体现了福利国家的国家形态。十九大报告对我国经济的发展有这样的描述:“促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业。建设知识型、技能型、创新型劳动者大军，弘扬劳模精神和工匠精神，营造劳动光荣的社会风尚和精益求精的敬业风气。”[1] (P.30-31) 这些内容充分表述了我国在新的历史条件下对社会福利的重视。行政系统所履行的是行政法治的职能，而当代国家在一定意义上讲也是以行政为主导的，这就自然而然的将福利提供的义务落在了政府行政系统身上。政府行政系统的福利功能不仅仅体现在政府行政系统的经济职能方面，也体现在法治政府方面。深而论之，新时代的法治政府必须体现福利功能，法治政府中的法治的内涵就应当包括有关社会救助等方面的法治，这是新时代法治政府功能的核心。
(二) 协商功能
人们常常将西方的民主称之为代议民主。当然在西方法治发达国家代议民主有着一套成熟的运作机制，这种机制主要表现在不同国家机构实体在权力行使中的制约方面，如议会对总统的制约、司法机关对议会的制约、总统和议会对司法机关的制约等。我们是从技术层面上来称谓代议民主的，至于它的阶级本质问题，我们在此不予讨论。与西方的代议民主相比，我国被称之为协商民主，它与商谈原则有着一定的契合性。经典的商谈原则是指:“首先应该借助于法律形式的建制化而获得民主原则的内容，而民主原则则进一步赋予立法过程以形成合法性的力量。关键的想法是:民主原则是商谈原则和法律形式相互交叠的结果。”[8] (P.148) 而十九大报告也强调了协商民主在我国的重要性，报告指出:“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[1] (P.38) 全面表述了协商民主的内涵和形式在我国的重要性。协商民主说到底是一种治理方式，而该治理方式也反映在法治政府建设方面。在《法治政府建设实施纲要 (2015-2020) 》中，我们也对协商治理做了高度肯定，我们主张在治理过程中诸主体之间的协商关系。而在新的历史条件下，仅将协商作为法治政府的工作方式还是不够的，换句话说，新的历史条件下协商本身就是法治政府的新功能。
(三) 给付功能
行政法治的发展经过了若干历史阶段，在行政法学理论中，有人认为行政法最早的功能是控权功能，后来发展为管制功能，该功能与“管理论”有一定的契合性。后来又有学者提出了参与功能，就是将公众对行政过程的参与作为行政法的主要功能。而大多数学者则用契约功能描述当代行政法的功能定位:“行政机关是多方利害关系人协商的召集者与助成者，激励进行更广的参与、信息共享与审议。通过在必要的时候提供技术资源、资金资助与组织支持，行政机关可以发挥当事人与制度能力建设者的作用。”[9] (P.35) 即是说，行政法通过契约实现社会共治，通过契约体现行政法在当代的境界。近年来，学者们关于行政法的功能的认知又有了新的提升，其中给付功能就被认为是当代行政法的最主要的功能。甚至有学者认为，给付行政是当代行政法的精神实质。而对于这种给付精神，学者有这样的表述:“所谓给付行政，系指行政机关藉由提供一定给付的行为，来改善人民在社会生活中的生存环境与条件者。故给付行政之重点为保障与生存照顾。”[10] (P.7) 笔者认为，给付行政作为当代行政法的精神是较为科学的。因为一旦我们接受了福利国家的概念或者认可了福利国家概念的重要性，给付行政的存在就是自然而然的了。中共十九大报告关于给付行政是有明确规定的，正如前面我们提到的服务型政府的概念。我们还强调就业中的公共服务、农村养老服务、城市社区服务、老年人关爱服务，以及精神扶贫等行政救助的理念，这些内容都是对给付精神的具体化。法治政府的新功能自然而然的要从给付行政精神中演绎出来，该功能对当代法治政府提出了非常高的要求。它要求法治政府不仅仅建立在消极行政的基础之上，更要拓展积极行政，即拓展行政权行使中的主动精神。
(四) 程序功能
程序正当在我国法治政府建设的规范中已经有所体现，它要求行政系统的权力行使必须符合法定程序。在当代公法中有一个非常重要的理论或者规则，那就是“法律的正当程序”。它几乎成了全世界所接受的先进理念，它要求任何公权主体在与社会个体或者私人发生关系时，必须受严格的法律程序的约束。例如，未经法律程序不得对公民的财产采取措施，未经法律程序更不得约束公民的人身。而且正当程序还要求权力主体在对社会个体发生作用时，必须追求平等和正义。我国的程序正当原则便是从法律的正当程序中演绎出来的，我们在2014年对依法治国进行顶层设计时就强调公权介入私权的严格程序规则:“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”[11] (P.16) 十九大报告虽然强调行政系统为了完成服务职能应当有创新的精神，但同时也严格要求行政系统必须符合法定程序。例如提出了反行政垄断的问题，提出了行政相对人人格权的问题，提出了合宪性审查的问题等等。程序功能在传统政府法治中就是客观存在的，而在新的历史条件下它又有着新的内涵。
三、法治政府对新时代的回应
新时代对我国行政法治和相关公法的精神已经有所描述和刻画。十九大报告所涉及的新时代公法的主要精神有下列方面，一是公法行为的合宪性审查问题。我国在2014年对依法治国作出全面规定时，尚未对合宪审查和违宪审查作出规定。以此而论，新时代法治的精神有了新的内涵，就是相关公共权力主体的公法行为应当接受合宪性审查。依据宪法原理和宪法制度的要求，所谓合宪性审查就是指相关公权主体的权力行使行为应当纳入宪法的轨道，应当接受相关机关对它的行为是否合乎宪法的审查。实质上，合宪性审查是违宪性审查的代名词，就是通过审查将违反宪法的行为矫正过来。既然我国已经确立了合宪性审查的内容，新时代的法治政府就应当对此有所回应。置言之，政府行政系统在法治政府的构建中应当主动接受合宪性审查的理念和制度。二是行政垄断的消减。行政垄断在我国是一个长期存在的问题，它是指行政系统在经济和其他领域行使垄断权力将其他主体排除在行政权之外。例如，有些行业的经营本来应当走市场化道路，但行政主体则将该领域的经营权全部收归于行政系统或是将经营权授予特定主体。应当指出，行政垄断已经成为我国行政权行使中的一大弊害，已经成为阻滞我国市场经济的一个因素。法治政府建设必须对行政垄断问题作出回应，通过法治政府建设消减行政垄断，以市场机制配置权利。应当说，2003年《行政许可法》的制定大大减少了政府管制问题进而也减少了行政垄断问题，而近年来在某些领域行政垄断又有所回头。在新的历史时代中，行政垄断必然要成为政府法治所解决的重点问题。三是行政相对人权利保障问题。十九大报告关于行政相对人的权利有了新的拓展，如提出了人格权、人身权、财产权等概念。这三个权利在传统法治体系中都属于民法上的权利，即属于私权的范围，不是公法应当解决的问题。而十九大报告则将这三种权利做了非常泛化的处理，就是将人格权、人身权和财产权从私法转移到了公法。因为十九大报告提出，国家应重点保护行政相对人这三个范畴的权利。公法对这三种权利的保护，是公法在新的历史时代下的任务。我们在法治政府建设中应当对此有所回应，有意识地加强保护行政相对人的人格权、人身权和财产权等方面的立法、执法和司法活动。四是服务型政府的问题。新的历史时代法治政府功能的定位已经发生了重大变化。我们在上文已经指出，新的历史时代服务型政府的构建是行政法治的核心内容。我们注意到，十九大报告关于服务型政府概念的提出是一个大命题，一个大的关于行政法治精神的判断。它要求整个政府行政系统都必须将服务作为新的行为取向。毫无疑问，法治政府的建设不能离开行政法治的大系统，必须与行政法治的基本精神保持契合。所以，对于服务型政府中的核心理念新的法治政府必须有所回应。上述四个方面是法治政府对新时代回应的最为基本的内容。具体而论，法治政府对新时代的回应应当体现于下列方面:
(一) 法治政府的一体化
应当说，我国通过2004年《全面推进依法治国实施纲要》和2015年《法治政府建设实施纲要 (2015-2020) 》两个纲领性的有关法治政府建设的行政法典则基本上完成了法治政府的一体化建设。我们也注意到，这两个法律文件是将法治政府作为一个整体事物来看待的，是对法治政府所做的全方位的设计。同时我们还要看到，近年来我国法治政府建设中还存在诸多阻滞一体化建设的行为等不和谐的现象。例如，行政执法仍然存在着部门保护主义、地方保护主义、行业保护主义等。这些保护主义显然与法治政府一体化的精神是相悖的。也许每一个部门的执法追求本部门的价值最大化，特定地方的执法追求地方价值的最大化，就微观层面看并无不妥。然而对于行政大系统而言，则是极其有害的，不仅妨碍了法治政府的一体化构造，而且破坏了行政法治的大系统。十九大报告提到发展不平衡问题，在笔者看来，该不平衡也体现在执法的不平衡上。不同部门采用不同标准，不同区域采用不同标准，其行为结果会产生不平衡。所以，法治政府在新的历史条件下必须体现一体化的精神，这是对新时代的、最为基本的回应。
(二) 法治政府的平台化
依法治国是由三个有机联系的治理体系构成的，这三个有机联系的体系便是法治国家、法治政府和法治社会。所谓法治国家，有学者做过这样的界定:“即以法治主义为立国原则的国家”。[12] (P.144) 由此可见，法治国家所要求的是国家诸种权力体系的法治化，国家诸种权力体系在运作过程中的法治构造，包括法律典则的构造和法律行为的构造。法治国家是一个大命题，它是依法治国中的核心命题。有学者对法治社会做过这样的认知:“尽管存在着与主张行为受法律控制和社会生活受规范调整的观念相反的意见，但对历史的研究似乎可以表明，有序生活方式要比杂乱生活方式占优势。”[13] (P.236) 该表述较为科学地描述了法治社会的内涵。一定意义上讲，法治社会是依法治国的重中之重，因为法治社会是依法治国的基础。只要我们打牢了法治社会的基础，那么法治国家和法治政府的建设就有了前提和条件，也就具备了相应的客观基础。法治政府已无需再进行界定，主要指政府行政系统的法治化问题，处在法治国家和法治社会的中间段，具有承上启下的作用。卢梭曾经将政府尤其政府行政系统视为比例中项，卢梭认为政府行政系统的一端是主权者，另一端则是臣民。卢梭将它作为一个比例等式来看待，要让比例等式成立，三者的内涵必须确立:“我们可以用一个连比例中首尾两项的比率来表示主权者对国家的比率，而连比例的比例中项便是政府。”[14] (P.77) 卢梭的形象比喻使我们可以将法治国家、法治政府和法治社会当成一个统一的事物，当成一个任何关系都不可以颠倒的事物。以此而论，法治政府应当是一个平台，通过该平台将法治国家和法治社会予以连接，使法治国家和法治社会能够保持平衡关系。这就要求在新的历史条件下，法治政府必须进行平台化的构建，将平台化的功能贯通于法治国家和法治社会之中。
(三) 法治政府的开放化
政府行政系统的主体资格问题在学界存在着较大的争议，一种理论认为政府行政系统在法律上是没有人格的，只是公权的代表主体，其人格存在于国家的人格之中。而另一种观点则认为行政系统具有独立的法律人格，能够获得主体资格是法律对其的基本定位，也是其行使权力的前提和条件。上述两种认知都有一定道理，换言之，仅从实在法的角度来看政府行政系统应当具有法律人格，因为如果没有法律人格，便没有办法行使国家权力。所以，在行政法上产生了行政主体的概念。3而用政治机制的眼光考量，政府行政系统则不能具有法律上的人格，因为政府行政系统是代表国家行使权力的，是行政权的行使主体而不是行政权的归属主体。这两种理论实质上反映了政府行政系统在整个行政法治中的复杂地位，一方面政府行政系统本身就是一个系统，就是一个权力行使的体系;另一方面，行政权是国家权力而非国家系统的固有权力。后者要求行政权的行使必须对社会开放，任何将行政权封闭在特定圈子的做法都是非理性的。新时代行政权由于受服务型政府的约束，其社会开放性要高于传统行政法治。所以，法治政府在新的历史时代要对社会开放、对公众开放、对行政相对人开放。我们注意到，我国在传统上对法治政府的构建忽视了对其开放程度的要求。
(四) 法治政府的有限化
黑格尔在法哲学原理中提出了市民社会的概念。经过演化，该概念在当代被理解为:“又称公民社会。即具有自由、平等之共同体的理想型。此系拥有近代之自由而独立之人格的市民所构成之社会。”[12] (P.46) 他将这个概念与相关的政治机制予以区分。即是说，市民社会与国家，与相关的政治机制，乃至于与行政系统都是相互对立的。市民社会所指的是广大公众参与的社会，主要代表广大公众的活动空间，而与之对应的政治机制则是公权体系的体现，二者有着不同的运作逻辑。通常情况下，政治机制对市民社会发生着这样和那样的作用，而市民社会也以这样和那样的方式决定着政治机制的运作。但是，在理性社会的格局下，市民社会有自己的独立性，有自己的调控方式和运作规律。国家政权体系和相关的政治机制在渗入市民社会中应当有所限制，应当谨慎行事。我国在计划经济年代下，市民社会的概念并不存在，因为计划经济就是国家对经济进行干预的制度形态。而我国进入市场经济以后，市民社会的概念就引起了学界的重视。我们要求政治机制用看不见的手对社会进行调节、对市场进行渗入，这在我国改革开放中起了非常关键的作用。十九大报告强调政府必须转变职能，充分发挥市民公约、团体章程等存在于民间的行为规则在社会治理中的作用。这就要求政府行为在新的历史时代必须有所限制，而这种限制要超过传统权力行使中的限制。基于此，我们认为法治政府在新的时代应当强调有限化，这是法治政府对新时代的又一个回应。
四、新时代法治政府的走向及构型
法治政府建设具有自身的运行规律，我国通过2004年和2015年两次系统性的构建已使我国法治政府具备自身的质的规定性。然而，随着新时代的到来，即使是2015年法治政府的新的顶层设计在诸多方面亦不能够适应新的社会主要矛盾和新的时代精神，法治政府必须寻求新的构型并确定新的发展方向。根据我国以往的历史经验，我们应当从下列三个方面展开。第一个方面是顶层设计。我国的依法治国方略被学者们称之为“政府推动型”。所谓政府推动型是指，我国的依法治国是由国家进行推动的，是由国家进行顶层设计的，属于建构理性范畴。2014年中国共产党制定的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》便是对依法治国进行顶层设计的典型范本。而法治政府建设在这个设计中也已经有所体现:“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”[11] (P.15) 通过国家进行顶层设计具有一致性强、效率高等诸多方面的优势，新时代法治政府建设仍然可以延续顶层设计的思路。第二个方面是立法推动。无论2004年的《全面推进依法治国实施纲要》还是2015年的《法治政府建设实施纲要 (2015-2020) 》都是由国家行政系统制定的，我们可以说由行政系统自己制定有一定的优势，因为我国行政系统更能把握自身运作的规律。然而，我国是实行宪法治理的国家。根据我国宪法规定，有关国家权力的调整是非常重要的法律行为，只有全国人民代表大会或其常务委员会享有对相关国家权力进行整合和分配的权力。我国早在2011年即宣布建成中国特色社会主义法律体系，因此，一切的行为必须在法律框架内实施。即便是在深化改革方面，国家也越来越强调不能突破现有立法，如有需要，必须先修法再改革，改革亦不能突破立法框架。所以，我国法治政府的构型也必须在法律框架内开展，如无相应法律支撑，应当由最高立法机关先行制定法律法规。由于我国最高立法机关与国家行政机关在利益和价值取向上是一致的，国家立法机关可以对最高行政机关制定的有关法治政府建设的内容进行升华。将权力集中于最高立法机关无疑是令人信服的，也有利于树立政府行政系统在法治政府中的威信。第三个方面是自我修复。一直以来，政府行政系统内部对自身权力的约束和控制具有较好的传统。自建国以来，我国曾经经历数十次的机构改革，每一次的机构改革中行政系统都起了决定性的作用。历次的机构改革证明了政府行政系统对权力行使的自我修复功能。2015年法治政府建设的顶层设计就对2004年旧的顶层设计做了诸多的改造，从《法治政府建设实施纲要 (2015-2020) 》规定的原则便可以得到佐证:“建设法治政府必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。”[15] (P.2) 该改造修复了法治政府在过去存在的不足，将法治政府与创新政府、廉洁政府和服务型政府相联结，增强了法治政府张力和容许性。因此，法治政府建设中政府行政系统自我进行修复是必须强调的、一个非常切实的路径。在笔者看来，新时代法治政府的构型及其走向包含下列主要内容:
(一) 趋于小型化
我国学者普遍认为，在我国计划经济年代下政府与社会的关系是“大政府、小社会”的模式。所谓大政府就是指政府行政系统不论从体制机制上，还是从行为方式上都体现了它的强势性与不可动摇的权威性。政府行政系统对社会生活的全方位设计，对社会关系的全方位调整，对社会资源的全方位分配便是大政府、小社会的主要特性。进入市场经济以后，原有模式已经发生了质的变化，新的模式则是“小政府、大社会”。所谓小政府、大社会就是政府行政系统在市场和经济生活面前只是一个裁判者，而不是裁判员与运动员的双角色。小政府的理念现在已经被普遍接受，而我们要指出的是，在新的历史时代到来之前，我国政府行政系统在有些方面仍然是大型化的。十九大报告对此就作过这样的描述:“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。”[1] (P.39) 进入新的时代，政府行政系统的小型化是新的法治政府的主要特征，也是政府行政系统未来的发展走向之一。申言之，政府行政系统在规模方面应当越来越小，在权力行使中要放下身段，切切实实把自己定位为公仆的角色。
(二) 趋于简约化
在行政法中，效率和程序是一对矛盾的事物。在有些情形下，过分强调行政效率则有可能会简化程序、缩短程序等。在有些情形下，过分强调行政程序，强调程序的核心地位，则有可能降低行政效率。因为程序所追求的是方式方法的规范性，期限的规范性等等，而效率所追求的则是结果的有效性和利益的最大化。在现代官僚体系中，程序阻滞效率已经是不争的事实，马克斯·韦伯所发明的官僚制理论[16] (P.1095以下) 并没有给行政效率的提高留下适度的空间，正是官僚制的运作阻滞了行政的效率，这使得在诸多国家行政改革的目的便是对效率的提高:“在改革运动和进步党人时代，人们对早期存在的领导专权、党政分赃和贪污腐败反应强烈，特别是对美国城市管理中的这些现象反应强烈。在改革运动时期，人们关注的重点从回应性转向效率。”[17] (P.47) 我国的行政传统以及文化更多的强调程序的重要性，换言之，我国行政系统中效率低下的问题是一个长期存在的问题。法治政府在新的历史时代要强调简约化，这在十九大报告中有具体的要求。
(三) 趋于服务化
上面已经指出，给付行政在法治发达国家似乎已经成了行政法治发展的最高阶段。给付行政的精神实际是政府行政系统为社会和公众提供有效服务的精神。十九大报告对我国行政系统做出服务型政府的定位，旗帜鲜明地肯定了新时代政府的服务精神和服务功能。并且，在政府行政系统的服务属性方面作了诸多具体规定:“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[1] (P.39) 这是对新时代行政服务功能的具体要求。法治政府中法是第二属性的东西，而社会现象是第一属性的东西，服务型政府对新时代的法治政府的法而言便是第一性的，我们以第一性的服务精神构型法治政府是完全合乎逻辑的。
(四) 趋于生态化
诸多经典作家认为法是事物本质的体现，要求法必须和客观事物保持一致。例如孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。”[18] (P.1) 国家政权体系与法治密不可分，在有些情况下是法律规则的制定者，在有些情况下则是法律规则的执行者。作为政府行政系统，自然而然地要承担起行政法治实施者的角色，甚至承担法治体系制定者的角色。新时代我国提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的发展战略，生态文明建设是“五位一体”中不可或缺的核心内容。十九大报告同时明确指出了政府在生态建设中的作用:“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”[1] (P.52) 由此看出，国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的设立以及其后续生态监管等生态文明建设项目的开展必须以法律法规为依据，政府的生态文明建设功能与法治政府具有不可分割性。深而论之，新时代的法治政府与生态文明建设须有机统一，这是新时代法治政府的又一个构型。
(五) 趋于商谈化
现代行政国家或许可以被冠以“契约国家”的称号。[19] (P.493) 上面我们已经提到了新时代政府的协商功能，我国近年来推动了PPP模式，通过PPP模式吸引社会公众参与到行政过程和社会治理中。同时，将诸多公共服务通过PPP模式外包于行政相对人或者其他社会主体。毫无疑问，PPP模式建立的基础是行政商谈。所谓行政商谈就是行政主体和行政相对人以及其他社会主体建立公平的协商关系，双方可以作为平等主体进行讨价还价。通过平等协商，行政相对人可以作出一定的权利让渡，而行政主体也可以对相关行政职权作出处分。十九大报告对协商治理给予了细致的规定，相较而言，国务院制定的《法治政府建设实施纲要 (2015-2020) 》则在协商治理方面规定的较为滞后。所以，新的法治政府的构型必须强调商谈精神，通过更多的行政商谈既实现行政管理秩序的社会化，又使得法治政府比以前更加柔和与理性。
(六) 趋于变革化
我国改革开放虽然已经走过了四十年的道路，但是正如十九大报告所提出的，我国今后社会发展的主旋律仍然是改革开放。我国在诸多方面还存在着体制的滞后性、行为的滞后性、理念的滞后性等问题。针对这些滞后性，十九大报告提出了加快建设创新型国家:“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑……加强国家创新体系建设”。[1] (P.31) 在笔者看来，创新不应仅仅局限于经济体制范畴，在政治机制和管理模式方面也应当有所创新。十九大报告亦提出在社会治理中要尝试新的治理模式和手段，形成新的社会治理机制。我国的改革开放在经济、文化、社会管理等领域都达到了相对较高的程度，然而我国政府行政系统的改革则是相对滞后的。这从我国政府组织法多年来尚未有所修改的事实中即可证明。法治政府建设是一个自我完善和自我修复的过程，新时代法治政府必然处于创新和变革之中。变革化构型虽然是一种理念，但是它对新时代法治政府建设至关重要。
参考文献
[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京:人民出版社, 2017.
[2] 王珉灿.行政法概要[M].北京:法律出版社, 1983.
[3][英]卡罗尔·哈洛等.法律与行政 (下卷) [M].杨伟东等译.北京:商务印书馆, 2004.
[4][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳等译.北京:中国大百科全书出版社, 1997.
[5]杨海坤等.中国行政法基本理论研究[M].北京:北京大学出版社, 2004.
新时代法治政府的功能、特点及趋势 来源：网络整理
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