离婚分割土地承包经营权的法律难点与对策 本文关键词：经营权，难点，分割，对策，土地承包
离婚分割土地承包经营权的法律难点与对策 本文简介：摘要：农村妇女婚姻关系变动是其丧失土地承包经营权的重要原因。《婚姻法》和《农村土地承包法》在单独调整婚姻关系或是土地关系都不会出现离婚导致妇女失去土地的极端现象。但二者交叉调整时,这种现象却十分普遍。盖两部法律在对土地承包经营权的财产属性、财产范围、分割方式、救济程序上存有冲突或共同留白。农村妇女家
离婚分割土地承包经营权的法律难点与对策 本文内容：
摘要：农村妇女婚姻关系变动是其丧失土地承包经营权的重要原因。《婚姻法》和《农村土地承包法》在单独调整婚姻关系或是土地关系都不会出现离婚导致妇女失去土地的极端现象。但二者交叉调整时, 这种现象却十分普遍。盖两部法律在对土地承包经营权的财产属性、财产范围、分割方式、救济程序上存有冲突或共同留白。农村妇女家庭成员权与集体经济组织成员权是两种独立的权利, 其权利内容也完全不同。离婚会导致农村妇女丧失家庭成员权, 却不会影响其集体经济组织成员权。因此在土地承包经营权属于家庭成员共有的情形下, 离婚妇女申请分割土地承包经营权有正当性和合理性。法律应当进一步明晰土地承包经营权财产范围, 选择契合用益物权特点的分割方式, 不断畅通司法审查路径。
关键词：土地承包经营权; 离婚妇女权益; 成员权; 法律困境;
一、问题的提出
卢梭曾言:“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等, 所以法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”[1]70随着城乡融合的速度不断加快, 农村女性从事农业生产的比重达到60%以上, 日益成为中坚力量。但在“男尊女卑”、“男娶女嫁”封建思想的长期浸润下, 农村女性的一些合法权益始终得不到全面保护, 比如土地承包经营权。家庭联产承包责任制是中国特有的一项农村土地制度, 承包土地既是农民赖以生存的重要保障也是生产生活的主要资源。2016年中央1号文件将“三权分置”作为盘活农村资源, 振兴乡村发展的首要举措后, 农村土地更是成为农民发家致富不可多得的“香饽饽”。与此同时农村失地妇女的比重也不断攀升。据2010年中国妇联权益部调查研究显示, 农村失地女性大约占到21%, 其中包含了27.7%因结婚离婚而失去土地权益的女性。[2]127在河南, 38.76%的丧偶未改嫁女不能继承其前夫的承包地, 而由集体组织收回。[3]285不少省市的村规中甚至普遍存在“测婚测嫁”的无理规定, 即适龄未出嫁女子被提前收回承包地或丧偶再嫁女子被取消承包农地的资格。可见婚姻关系变动对农村女性土地权利影响的比重之大。但我国关于农村女性土地权益保护法律制度并非空白, 而是相对完备的。上至宪法下至妇女保护的一般法律、土地承包的特别法律中, 如《妇女权益保护法》第33、34条, 《农村土地承包法》第6、30条都规定农村女性同男性享有平等的承包权。那么是什么原因导致制度规定机会 (形式) 平等, 而结果 (实质) 不平等呢?
学界存有大量关于农村失地女性土地权益保护方面的文章, 学者们综合运用实证法、社会学、经济学各种理论和分析方法对该问题进行研究, 主要形成以下三种观点: (1) 立法的中立性。持此种观点的学者认为法律制定时缺乏性别视角, 其立法的中立性忽视了男女不平等的社会结构的基本实际。[4] (2) 集体土地所有权制度存在缺陷。以高飞教授为代表的学者们认为不少农地制度条文内容中都体现了对农村女性的倾斜性保护, 在实际中只要妇女的身份不改变, 其就不会面临失地的风险。毕竟男性成员身份改变也同样面临失地风险, 因此离婚导致妇女失去承包地的真正原因与立法缺乏性别视角并无关系。[5] (3) 土地法律制度实施的外部环境影响。如“增人不增地, 减人不减地”、“大稳定, 小调整”的土地政策之间的冲突, 具有男权主义传统观念的乡规民俗等排斥了法律实施的空间, 大大削弱其运行效果。[6]176笔者认为以上三种观点均具有一定的合理之处, 但都过分放大农村制度的特殊性, 将其单独从已有的法律体系中抽离, 甚至画地为牢, 近而忽视了一般规定与特殊规定之间的衔接。换言之, 无论是《婚姻法》还是《农村土地承包法》在单独调整婚姻关系或是土地关系都不会出现离婚导致妇女失去土地的极端现象。一旦交叉调整时, 这种极端现象却十分普遍。不仅如此, 随着过错离婚向无过错离婚的立法理念的改变, 离婚率不断攀升, 出现了近四分之一的农村妇女在离婚时难以取得夫妻共同财产, [7]88甚至净身出户的情形。司法实践中, 法院要么多有回避, 要么面对执行难的窘境。是故本文在此基础上进行讨论, 通过梳理对比《婚姻法》、《物权法》等一般规定与《土地管理法》、《农村土地承包法》中特殊规定, 从土地承包经营权的财产属性、财产范围、分割方式、程序救济四方面存在的法律困境入手, 结合学界对“三权分置”背景下土地承包经营权研究的最新理论成果, 提出有效保障离婚妇女土地利益的解决方法, 以求教于大方之家。
二、夫妻离婚分割土地承包经营权的法律困境
(一) 土地承包经营权的财产属性界定不清
妇女想要在离婚时能够分割土地承包经营权, 首先必须解决土地承包经营权是夫妻共同财产还是家庭成员共同财产这一问题。 (1) 二者在家庭成员仅有夫妻二人时会发生重合, 此时离婚之于分割夫妻共同财产或是家庭成员共同财产均具有正当性和必要性, 无需进行讨论。当二者发生分离时, 情况变得复杂, 持家庭共同共有说的学者认为离婚不能成为分割土地承包经营权的原因, 一来夫妻双方离婚难以构成分割全部家庭财产的重大理由。根据《物权法》第99条关于共同共有的规定, 除非当事人之间另有约定, 仅在“存在重大理由”或“共有权利基础丧失”时才能请求分割家庭共有财产。一方面“重大理由”是一个相对含糊的概念, 更多依赖于法官的经验和当地具体情况。从保有土地整体规划和利用的稳定因素考量以及“减人不减地”政策指导, 夫妻离婚尚难成为分割家庭共同财产的重大理由。另一方面, 夫妻离婚难以作为共有权利基础丧失的依据。农村社会“从夫居”的风俗习惯十分普遍, 农村女性往往会离开娘家而与夫家人共同生活, 一些远嫁女还会离开原本的集体组织。由此既会出现与男方的家人共同生活又可能存在与男方单独成户两种情形。前者在“增人不增地”的政策指导下往往不能再另行承包新的土地;后者在实践中又会出现以夫家长者 (如丈夫的父亲) 的名义申请承包地或是成年男子 (丈夫) 单独申请承包地二种情形, 此时是否能简单地认为另行增加的土地承包经营权属于家庭共有而单独划户的就属于夫妻共有财产?或是基于共同生活所需以丈夫名义申请的承包地就是夫妻共同财产, 而以丈夫的父亲的名义申请的土地就是家庭共同财产?二来《农村土地承包法》第3条明确规定“农村土地”由“农村集体经济组织内部的家庭”承包, 发包方是农村集体经济组织, 承包方是家庭承包户。户包括以户主为中心形成的各种夫妻、父母子女关系。即便是暂时单独划户承包的土地的夫妻双方也会因新增子女随时转变为家庭共同共有的财产。而持夫妻共有财产的学者主要有两大反驳的理由:[8]一《婚姻法》第39条第2款明确将土地承包经营权纳入夫妻共同财产之中, 要求对其平等保护。分割夫妻共同财产是离婚的必然结果。二土地承包经营权属于法定用益物权, 是一种财产性权利, 具有可分割性。这是其区别于人身权的重要特征。如若土地承包经营权在农村女性离婚时不加以分割, 其原户籍地又已经将其土地承包经营权收回, 离婚必然导致妇女丧失土地权益。
笔者认为夫妻共有说引用了《婚姻法》的具体条文达到了妇女分得农地权益的目的, 但却有一叶障目之嫌:《婚姻法》第39条仅能说明土地承包经营权会出现夫妻共有的情形, 却也没有否认土地承包经营权可能存在家庭共有的情况, 毕竟夫妻共有是家庭共有的特殊情形。如若将户狭隘地理解为夫妻关系既不符合农村基本实际, 也是对家庭联产承包责任制的曲解。是故应当坚持土地承包经营权的家庭成员共有关系, 但也应当设置其他特殊制度保证妇女权益。如杨立新教授提出的将家庭“准共有”关系内部认定为按份共有, 而非共同共有。[9]224如此一来家庭成员个人既能随时请求分割自己的份额还能实现自由流转, 既保障了家庭成员的个人利益还能提高土地利用率。
(二) 土地承包经营权划分范围存在争议
在肯定土地承包经营权属于全体家庭成员共有的情形下, 若妇女想要离婚, 她到底应当在什么范围内主张自己的权益呢?一方面土地承包经营权不同于所有权, 动态流转是实现其经济价值的重要方式。当家庭成员作为土地直接耕作者时, 经营土地的直接产出品是农作物, 只有在市场进行交换后才会转为货币。而土地经营权以转包、出租等方式进行流转后, 家庭成员取得的土地收益则直接体现为货币形式, 是故土地利用方式的不同所产生的财产形式也有差异, 此时离婚妇女又该如何主张自己的权益呢?这些问题都与离婚妇女取得土地承包经营权的范围息息相关。另一方面, 分割依据的是共有制度。但共有制度调整的是两个以上的所有权人对其所有的动产或不动产之间发生的关系, 而土地承包经营权是一项他物权, 并非自物权。分割行为具有处分性, 而他物权人并不享有对物所有权之处分权。换言之依据共有制度对土地承包经营权进行分割时至少存在两个问题:一是否需要经过发包方同意或修改甚至解除土地承包经营合同, 分割所有承包地。二在农村土地法律制度中以户为基本单位进行权利保护的背景下, 妇女还可能因为家庭成员的个人行为导致离婚时出现无地可分的情形。有调查显示, 只有17.1%的土地承包合同和38.2%的证书上登记了妇女的名字。[10]85我国农地内部流转只需双方达成合意即可生效, 采用的是登记对抗主义, 是故户主也可不经妇女同意随意处置土地承包经营权。
(三) 土地承包经营权分割形式僵化
《物权法》第100条明确了对共有物的处置方式主要包括实物分割或是以折价、变价、拍卖的方式取得价款进行分割四种。并且规定了处置顺序, 即首先按照约定方式分割, 其次是实物分割, 最后再选择以全部交换价值进行分割。以上四种方式是针对动产、不动产的分割规则, 未必是对土地承包经营权这一用益物权进行分割的最优选择。自1993年宪法修正案正式确立在农村实行家庭联产承包责任制距今已有25年, 它实现了收入与生产力的直接挂钩, 从而推动农村经济的不断发展。但随着农业生产技术水平的不断提高, 市场化和规模化成为发展主流, 家庭联产承包制的背后隐藏着村民原子化与小农社会化的巨大风险。[11]是故在对承包地分割方式的选择上, 一味坚持实物分割为主, 既会导致土地的破碎化, 制约农村经济改革, 更关键的会加剧离散村民之间的向心力, 打破农民之间自治基础。耕种只是农村离婚妇女渴求分割土地承包经营权主要原因的外在表现形式, 深层次的动因在于获得持续性的生活供给。这也说明了采用折价、拍卖等“一刀切”的支付方式的不足之处。另外我国农村金融信托体系尚处于起步阶段, 土地利用形式十分单一, 农地流转藩篱众多, 让离婚妇女将取得的有限资金进行其他投资或资本运作未免强人所难。
无论是实物分割还是一次性支付价款的分割方式一来均未抓住离婚妇女的经济需求实质, 二来则是忽视了用益物权的分割特点。正如前文述, 用益物权人虽不能处分物本身, 但却可以处分物所产生的孳息或经营所得。这些收入往往不是一次性的, 而是具有持续性、期间性的特点。这与妇女离婚的时刻性存在固有冲突。因此宜通过法律手段赋予无法取得土地承包经营权的离婚妇女以请求家庭成员支付补偿费用的权利或一定期限内承包土地收益请求权, 既可以保证土地完整性, 又能满足失地妇女的刚性需求。这恰恰是契合用益物权利用特点的分割方式。
(四) 土地承包经营权分割救济程序受阻
“无救济则无权利”。土地承包经营权涉及夫妻共同财产分割, 理应具有直接可诉性。早期法院利用《农村土地承包法》第51条的漏洞, 将“皮球”踢给村民委员会、乡 (镇) 人民政府。即便这种做法既尊重了村民自治, 又能提高纠纷处理效率。但仍不可取。值得一提的是, 近几年来农村女性权益保护法治工作卓有成效, 2009年《村民委员会组织法》第6、25条规定村民委员会的构成上必须要有女性, 并将“妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的比重”的表述由“适当”明确为“三分之一”以上。但是离婚妇女寻求土地权益的压力除了来自性别以外, 还包括整个农村集体对少数个体的倾轧。因此单靠提高女性参与农村事务的比重起到作用十分有限。反观在村规民约的外部约束上, 立法一致未给予相应的关注。该法第27条规定了村规民约备案制度, 第3款明确由乡、镇人民政府责令进行改正。但实操中政府内部并未设置专门机构对其进行审查, 在立法上更是阻断了其他公正的第三方如法院对乡规民约进行必要的改造。在中国的语境中, 乡土社会的正义观念是一种以人情为基础的以伦理为本位的正义观。[12]138这种人情观在维系农村稳定的关系中至关重要, 但同时深深受到封建思想的影响。是故应当搭建一个让其与现代法律接轨的渠道, 既非由法律完全统治或取代它, 亦非任由其野蛮生长。“一次不公正的审判, 其恶果甚至超过十次犯罪”, 相反一个公正的司法案件是传播法律正义最有效的路径。村规民约中的性别歧视是可以改变的, 农民男女平等的观念建立亦是如此。
三、夫妻离婚分割土地承包经营权的破解方法
(一) 科学厘定家庭成员权和集体经济组织成员权不同取得方式
在土地承包经营权属于家庭成员共同共有的前提下, 结婚行为能使妇女获得家庭成员权, 与其他家庭成员享有同样的占有、使用、收益以及共同处分的夫家土地承包经营权的权利。但当其与丈夫离婚脱离夫家的家庭关系后, 就丧失了对夫家承包土地权益的请求基础, 继而不能分割夫家的土地承包经营权。但如果妇女出嫁后同时又取得了夫家所在的集体经济组织成员权, 情况则完全不同:这就意味着该妇女可以单独承包夫家所在集体组织的农地, 只是在“增人不增地”的政策指导下, 其在婚姻关系存续期间无法另行取得承包农村土地的资格。也就是说结婚行为使得该农村妇女与其丈夫一家人共同承包了其夫家原本的土地, 自然该妇女在离婚时能够请求分割夫家承包地, 或是向集体组织另行承包其他土地。
那么离婚妇女取得夫家所在的集体经济组织成员权资格标准又是什么呢?现下无论是学界还是实践中都尚无统一定论, 这也是导致农村妇女因婚姻关系变动失去土地另一原因。目前主要分为单一说和复合说两种观点, [13]其中单一说又根据依据内容不同形成三种不同的观点:1.户籍说。[14]只要在结婚的同时办理了户籍转移, 或是原户籍所在地的集体经济组织已经注销了该妇女的户口, 都应当视为其加入了夫家所在的集体经济组织。2.村民权利义务说。[15]若是该妇女已经实际地参与了该村的各种经济政治生活, 如到期参加村民大会行使相应权利, 缴纳相关费用等, 就应当认定其已经加入了夫家的集体经济组织。3.事实关系说。[16]136该种观点认为该妇女应当与夫家所在集体组织建立某种权利义务关系或是管理关系, 如广东省一些农村, 嫁入夫家的妇女应向夫家所在的集体组织缴纳费用之后, 才能成为该集体组织成员。笔者认为上述观点中, 事实关系说更加契合时下农村改革发展精神, 同时也能有效保障妇女权益。从中央制定的政策上看, 2016年中央1号文件提出要对农村集体产权制度深化改革, 应当将“土地等集体资产折合成股份分配给本集体组织成员”。随后2017年《民法总则》第99条即从立法层面对农村集体经济组织进行法人化改造予以制度回应。从出嫁妇女的角度上看, 这就类似于以所有权换股权。当然并非所有人都能通过支付对价的方式取得集体组织成员权, 对于具体资格和费用缴纳额度等问题, 宜交给夫家所在的集体组织自治决定。[17]从而在出嫁女和夫家集体组织之间形成双向选择。一旦妇女获得夫家集体组织成员权, 即使其在离婚时放弃分割夫家承包地, 也能享受该集体组织为其提供的集体福利作为基本生活保障。
(二) 综合运用多种手段确定财产分割范围
离婚妇女在离婚时同时具备两种身份时, 应进一步说明的是, 集体经济组织的成员资格本身不能分割, 亦不能转让;而家庭成员权身份, 依据杨立新教授的观点, 既可请求分割家庭承包地份额亦可自由转让。从分割权请求的行使条件上看, 若是妇女单单只取得家庭成员的身份, 夫家不同意分割土地承包经营权, 待其退出家庭后, 应当赋予离婚妇女请其他家庭共有成员对其进行经济补偿的权利或是对一定期限内的土地收益持续性地请求分割的权利。但这似乎与《婚姻法》强制分割土地承包经营权的规定不符, 其实不然。一方面虽未对承包农地进行具体分割, 但赋予离婚妇女请求权相当于对土地承包经营权的交换价值进行分割, 变相达到了对土地承包营权分割的目的;另一方面, 若是妇女离开了家庭后就没有收入来源和生活保障, 赋予离婚妇女请求权也无法保障其合法权益时, 其势必可作为《物权法》第99条重大原因中的一种, 从而实现分割土地承包经营权的目的。有关调查显示妇女离婚后的收入往往比其婚姻存续期间要差得多, 甚至不及离婚后男性的一半。在农村土地资源稀缺背景下, 土地是农民生产生活中最大的财富。[18]5因此是否能取得土地承包经营权对其至关重要, 这也是法律应当追求的正义, 让强者给予弱者以各种最基本的补偿, 使弱者能够像强者一样有机会参与社会的竞争。[19]3
从分割权请求行使的范围上看, 若是基于对土地经济效益的整体性利用的需要, 如承包地在他人的承租耕种下, 强行分割势必会对三方利益都带来损害, 因此可以预先对承包土地权益作出分割的方法, 待租赁合同履行完毕后, 再对土地权益进行分割。离婚妇女对承租人的租金享有分配请求权。若是在结婚期间该承包地就已经出租或是其他方式流转至他人手中, 离婚妇女则可以以其婚姻存续期间占整个承包合同的比重请求分配租金总收入。土地承包经营权确实无法进行分割的, 此时离婚妇女已经取得夫家集体经济组织的成员权身份的, 她便可向夫家所在的集体经济组织另行申请承包土地, 集体经济组织不得拒绝。在实践中, 集体经济组织之所以迫不及待地收回土地或是不愿分包土地给离婚妇女, 很大一部分原因是因为其在“二轮”承包之初, 就将所有的土地的分包给了全体成员, 未保留必要的机动地和预留地。[20]这与《农村土地承包法》第63条的规定不无关系。这种对承包农户过分倾斜保护, 虽然做到了“耕者有其田”, 却未预留必要的调适空间。从而导致该法第28、30条规定了发包方的强制性义务, 也因未设定相应的责任使得实操性大打折扣, 沦为一纸空文。是故此时就应当强化集体经济组织对失地妇女的保障责任, 在其未获得土地前, 按照集体经济组织内承包地的平均收益对该妇女进行补贴。
(三) 因地制宜地选择土地承包经营权分割方式
2014年中央办公厅发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见 (中办发[2014]61号) 》, 其中指出在坚持土地承包经营权确权到户到地的登记原则上也可以实行“确权确股不确地”, 但必须遵循农民意愿。之后2015年中央1号文件又规定必须从严掌握确权确股不确地的范围。也就是说, 土地确权确股不确地是确权确地制度的例外, 只能在一定条件和范围内才能实行, 而且必须得到集体成员的同意。具体包括:已经实行股权制改造的农村或具有股权制实践经验的农村 (成立股权制的集体经济组织或农村合作社) 、集体决定对农地进行集中耕种、出现严重的“人多地少”的情形以及因地质灾害等缘故无法确定土地四至面积四种。是故离婚妇女取得夫家集体组织的成员身份后, 其原所在的夫家存在上述原因的, 实际分割土地确有难处, 在征得离婚妇女同意, 可以借鉴确权不确地的方法。但必须为离婚妇女办理相应的股权证书和土地承包经营权证, 签订土地承包经营合同。从而避免在实践中出现集体经济组织利用政策或法律漏洞迟迟不将土地发包给离婚妇女。如果离婚妇女未取得夫家集体组织成员身份的, 也可以参照上述做法在离婚协议中或是仲裁、判决书中予以说明, 但此时离婚妇女仅享有对原家庭成员的请求权而不享有对集体经济组织的请求权。
除此之外, 这也为代耕制度的引入提供基础。离婚妇女可与夫家达成协议共同将土地转让给第三人耕种, 由双方约定分配比例对所得的收益进行分配。不仅如此, 离婚妇女在获得承包地之后也可以入股专业合作社由其进行代耕, 由此弥补个人劳动能力。或者双方也可以约定轮作制度来避免农地面积减小的风险。离婚妇女可就轮换的频率、收益补偿、责任承担等问题与原夫家成员进行协商。
(四) 畅通土地经营权纠纷解决渠道
现下离婚夫妻的土地经营权纠纷既可以通过村委会或是乡镇政府调解解决, 也可以在调节不成时向仲裁机关或是人民法院提起诉讼。在《村民委员会组织法》虽中已经对女性参加村民大会的比例做了较为细致的规定, 也明确了在村委会中必须有女性成员。但在实操中应当确保该女性能够参与到与妇女相关事情处理的全过程之中, 甚至发挥主导作用。另外, 司法是人民公正的最后一道防线, 虽然土地经营权纠纷并非狭义上的夫妻共同财产, 根据《婚姻法》相关规定, 在处理离婚纠纷时无需对该财产进行处分, 但若当事人主动诉请法院解决时, 法院不应当持消极回避态度, 而应当公正审判, 主要基于以下四方面的考量:一该土地承包权分割纠纷的产生的缘由是离婚行为。二土地承包经营权对夫妻双方而言都是极具有价值的财产, 是财产分割的矛盾焦点所在。三通过赋予离婚妇女补偿请求权或是一定期限内的土地收益请求权仍然对妇女权益保护不足。我国《婚姻法》规定了离婚补偿制度, 但适用门槛较高:第40条补偿制度要求以约定财产所有制为前提, 第42条的适当帮助制度则以一方生活困难为构成要件。如何确定“生活困难”, 给予了法官很大的自由裁量空间, 更加考验法官智慧。此外在进行土地承包权分割时, 理应按照《婚姻法》中的相关原则和制度执行, 如坚持调解原则。四是敦促某些落后封建的村规民约不断扬弃。村规是一种介于法与道德之间的自治规则, [21]68它不具有法的普世性, 却指引着本村内人民的精神思想和日常生活。通过在每一份公正的判决中保障妇女权益, 就是使村规民约在与法律的碰撞中不断吸纳法律关乎平等的精髓。
四、结语
土地权益是农村妇女最关心、最直接、最现实的利益。[22]10现有制度下妇女婚姻关系的变动就意味着失地的风险, 甚至影响她们生存和发展, 有违法律的实质正义。在“三权分置”和明晰农村产权的政策指导下, 妇女的姓名也应当登记在土地承包经营权证或是股权证上, 从而保证“半边天真正踩得着半边地”。但同时也应当看到土地承包经营权是以户为单位的成员集合与集体之间产生的权利, 并非家庭成员权的一种。因此结离婚的个人行为并非直接导致其取得或丧失集体成员权, 继而与其是否能够承包集体土地并无干系。集体成员权身份认定上应当充分尊重本集体组织成员自治性, 但同时也应当注重发挥法律的统一性和指导性。
参考文献
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