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证券市场互联互通监管合作分析 本文简介：证券市场互联互通持续扩容证券市场互联互通机制，是指我国内地证券交易所和他国或地区证券交易所建立技术连接，使两地投资者可以通过当地证券公司或经纪商买卖规定范围内的对方交易所上市的股票，最终实现境内外资本、资金、金融业务、机构、金融人才的彻底互联互通。互联互通，是我国资本市场对外开放的重要形式。随着资本
证券市场互联互通监管合作分析 本文内容：
证券市场互联互通持续扩容
证券市场互联互通机制，是指我国内地证券交易所和他国或地区证券交易所建立技术连接，使两地投资者可以通过当地证券公司或经纪商买卖规定范围内的对方交易所上市的股票，最终实现境内外资本、资金、金融业务、机构、金融人才的彻底互联互通。互联互通，是我国资本市场对外开放的重要形式。随着资本项目开放的推进，我国最早建立了内地与香港股票市场之间的联通机制，即2002年推出的QFII。其后，在“引进来”的同时，也积极推动“走出去”，2006年出台了QDII。2007年还曾短暂实行过“港股直通车”。为了进一步方便人民币回流，2011年12月推出了RQFII。但除了紧急叫停的“港股直通车”，其余都是“单行道”，而且限制为机构投资者，并非真正意义上的互联互通。2014年11月17日，“沪港通”正式实施，标志着我国内地证券市场对外互联互通机制正式开启。随后，“深港通”于2016年12月5日正式开通。2017年“债券通”上线。2018年底，“沪伦通”制度安排进一步完备，2019年，“沪德通”也被提上日程。资本市场互联互通有望持续扩容。
互联互通法律监管不足
法律制度缺位证券市场是法治市场，有效监管是以完备的法律制度为前提的。但是目前，我国内地关于互联互通的法律制度还不太完善。首先，我国《证券法》并无域外效力，跨境交易无法可依。其次，目前的“沪港通”“深港通”依据的是证监会发布的政策和交易所发布的行业指引，法律效力层次不高，最具普遍性意义的监管规定是中国证监会于2016年9月30日发布的《内地与香港股票市场交易互联互通机制若干规定》，仅十九条，都是概念性及职责性的规定，惩罚性规定也是宣誓性的，缺乏可操作性。跨境执法能力有限在金融市场全球化的背景下，任何国家的证券监管机构都不可能脱离全球证券市场而将其监管行为局限于一国境内。各种“通”不断登场就意味着，一国监管机构的执法行为可能日渐涉及境外，而境外执法行为则往往离不开境外证券监管机构的协助和配合。然而，我国证券监管机构对于跨境交易，执法能力明显不足，体现在以下四个方面。首先，证监会跨境执法的法律依据问题急需解决。其一，目前对互联互通交易进行监管的依据主要是国务院部委、证监会发布的行政法规、部门规章或者通知，层级低，有很大的临时性。其二，我国《证券法》有强烈的属地性，缺乏域外效力的明确规定，跨境交易执法师出无名。其三，即使拥有管辖权，《证券法》第一百八十条也赋予了证监会广泛的调查取证权，但第二百三十条规定的阻碍执法惩罚措施，相比于美国证监会（SEC）、“香港证监会（SFC）”分不同情节予以罚款和监禁的规定又过轻，法律威慑力有限。其次，证监会应对互联互通交易的职能需强化。证监会国际合作部的工作职责是参与监督港澳台以及他国证券市场的活动，但应对跨境交易的能力有限，有重审批轻管理的通病，缺乏主动介入的勇气。再次，执法人员的专业素质需要提高。据统计，目前香港证券市场上的投资理财产品种类多达2000多种，其中不少是复杂的结构性产品，其利益及风险的计算和实现都异常复杂，产品说明长达数十页甚至上百页，而且大部分是英文。日新月异的金融产品不仅对投资者提出更高要求，更考验着监管人员的业务能力。最后，国际监管合作与协调亟须加强。跨境执法依赖于境外监管机构的配合，目前我国多采取签订双边或多边谅解备忘录的方式，缺乏可操作性条款。司法救济途径有限诉讼是投资者保护的最后一个屏障。当监管机构怠于执法或者执法结果难以弥补投资者损失时，投资者只能选择诉讼来追求民事补偿。司法对立法和执法提供的合力不可小觑，但目前内地司法救济的作用还远未发挥。首先，欠缺执法与司法的相互配合。从美国和中国香港的实践来看，在发生大规模群体诉讼时，证券监管机构会迅速介入，展开调查。第一，法院会向执法部门提供司法支持。例如，中国香港《证券及期货条例》第二百一十三条赋予了“香港证监会”向法院申请强制令及其他命令的权力，包括将当事人恢复至交易前状况的命令，停止取得、处置或者买卖若干财产的命令，宣告若干合约无效等。“沪港通”首例市场操控案便得益于香港法院的配合，对唐汉博发出强制令。第二，执法又回馈于司法。中国香港《证券及期货条例》第二百一十八条规定，审裁处作出的裁定，可在个人民事诉讼中作为证据。这一方面可以为民事诉讼提供证据支持，另一方面可以推动群体纠纷的和解。司法程序毕竟拖沓冗长，而内地证监机构与司法的有效配合并不多见。其次，欠缺集团诉讼。在内地，一方面证券型群体纠纷数量呈急剧上升趋势；另一方面，根据最高院的相关司法解释，不宜以集团诉讼的形式受理。《民事诉讼法》规定的代表人诉讼、公益诉讼因为功能定位不完全、程序设计过于严格，在证券诉讼领域一直形同虚设；第十五条规定的支持诉讼在实践中更是鲜有提及。最后，保障机制欠缺。由于证券诉讼需要付出比一般诉讼大得多的成本，澳大利亚专门设立了集团诉讼的诉讼基金制度。该基金于2001年在澳洲证券交易所（ASX）上市，已先后为航空账单（AWB）和银行乱收费（BankFees）等集团诉讼提供了资助，诉讼基金在胜诉后能得到一定比例的诉讼收益。我国在这方面仍是空白。
完善证券市场互联互通
为了更好地把握互联互通交易来之不易的成果，在“一带一路”倡议大背景下，使我国证券市场逐步与全球证券市场相融合，需要在立法、执法、司法等多个领域进行完善。
完善现有实体法律
鉴于目前内地《证券法》缺位过多，与境外证券市场进行全方位的法律融合并不切实际，建议通过完善内地证券法律法规以促进更好地实施互联互通监管合作。其一，总则部分。第一，对互联互通证券的种类、交易形式、外国证券交易主体给予具体规定。第二，对互联互通证券交易的适当性原则进行严于境内交易的明确规定。第三，赋予《证券法》域外效力。第四，赋予证监会提起公益诉讼的权利。其二，具体制度方面，包括：第一，在投资者分类制度中，对投资者类型进行详细划分，分为拥有一定的投资经验和风险承受能力的专业投资者与一般投资者，规定只有专业投资者可以从事互联互通证券交易。第二，制定高标准的信息披露制度。外国公司的信息公开应该有更高的标准，特别是持续披露方面应该加大力度。投资者有要求提供账簿及其他相关文件的权利，证监会也可以基于公共利益需求及保护投资者的需要要求外国公司随时提交特定报告。第三，在惩罚制度方面，首先，如果执法人员怠于行使职责或违法，应规定行政和刑事责任，并据此进行严肃惩罚。其次，对于互联互通交易不法行为人，规定相应行政责任和民事责任；如若证券公司违法，可以吊销互联互通交易营业资格并处罚款。民事责任方面应规定补偿性责任和惩罚性民事责任。完善跨境执法其一，完善跨境执法法律依据。内地投资者在从事互联互通证券交易遭受不法侵害时，如果证监会认为域外调查对实施我国《证券法》是必要和恰当的，证监会可以依法在相关国家配合的基础上进行域外调查取证及财产扣押。其二，完善跨境监管机构建设。第一，设立统一的跨境金融管理机构，下设银行监管、证券监管、保险监管、信托投资监管各委员会，对于涉及多个监管部门的跨境金融产品，及时集合各相关委员会力量，依责监管、相互配合并及时相互通报。第二，设立互联互通交易监管工作组，监控所有跨境交易行为并收集不法行为信息，依据不同的不法行为分别向处理内幕交易、虚假陈述、欺诈行为的相关部门通报。第三，加强技术培训，提高执法人员跨境执法业务水平。
健全司法制度
健全司法制度对整个证券市场互联互通来说，是为维护市场稳定铸造的最后一道防线。证券诉讼既然不单追究个体利益，对于互联互通交易，考虑到诉讼的巨大成本，个人诉讼的方式不可取。在当前制度背景下，采取以代表人诉讼为基准的集团诉讼模式，配合证监会公益诉讼是比较可行的。
作者：刘远志
证券市场互联互通监管合作分析 来源：网络整理
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